Tháo nút thắt tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước

Sau hơn ba thập kỷ sắp xếp, đổi mới, số lượng doanh nghiệp nhà nước (DNNN) đã giảm từ hơn 12.000 doanh nghiệp đầu những năm 1990 xuống còn 695 doanh nghiệp vào cuối năm 2025, trong đó 497 doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn và 198 doanh nghiệp nắm cổ phần chi phối.

Quy mô tài sản của khối DNNN đạt khoảng 4,5 triệu tỷ đồng, doanh thu gần 2,9 triệu tỷ đồng, đóng góp ngân sách khoảng 390.000 tỷ đồng, tăng đáng kể so với năm 2021.

Tuy nhiên, quá trình cơ cấu lại DNNN vẫn còn nhiều hạn chế với hiệu quả hoạt động của nhiều doanh nghiệp chưa tương xứng với nguồn lực, mô hình quản trị chậm đổi mới, năng lực đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số còn yếu.

Đặc biệt, tiến độ cổ phần hóa, thoái vốn giai đoạn 2021-2025 không đạt mục tiêu đề ra.

Đến hết năm 2025, theo thống kê của Cục Phát triển doanh nghiệp nhà nước (Bộ Tài chính) mới có 180/616 doanh nghiệp hoàn thành xây dựng đề án cơ cấu lại, đồng thời chưa có doanh nghiệp nào hoàn tất cổ phần hóa. Thay vào đó, chỉ 17/146 doanh nghiệp thực hiện thoái vốn, trong khi số thu từ cổ phần hóa và thoái vốn chỉ đạt khoảng 3.720 tỷ đồng.

Nguyên nhân theo đại diện Bộ Tài chính, chủ yếu xuất phát từ cơ chế phân cấp chưa đủ mạnh, thủ tục đầu tư còn phức tạp, công tác chuẩn bị cổ phần hóa thiếu hiệu quả, cùng tâm lý né tránh trách nhiệm của một bộ phận người đứng đầu doanh nghiệp và cơ quan đại diện chủ sở hữu.

Trong nhiều năm, kết quả tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước thường được đo bằng số lượng doanh nghiệp đã cổ phần hóa, số vốn đã thoái, số đầu mối được sáp nhập hoặc số doanh nghiệp được chuyển giao.

Cách tiếp cận này có ưu điểm là dễ lượng hóa, nhưng lại dễ khiến mục tiêu tái cơ cấu bị thu hẹp thành một chương trình xử lý sở hữu.

Phát biểu tại hội thảo "Tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước: Từ sắp xếp lại nguồn lực đến dẫn dắt tăng trưởng" sáng nay, ông Phùng Công Sưởng, Tổng biên tập báo Tiền Phong cho biết, quá trình thực hiện loạt bài "Doanh nghiệp nhà nước trước cuộc đại tái cơ cấu", cơ quan đã có dịp tiếp cận nhiều doanh nghiệp và ghi nhận một thực tế đáng chú ý khi có những đơn vị từng gặp khó khăn do đầu tư dàn trải nhưng đã phục hồi khi quay về ngành nghề cốt lõi.

Có doanh nghiệp đang kiên trì xử lý các tồn tại nhiều năm hay cũng có những doanh nghiệp chủ động đổi mới quản trị, đầu tư công nghệ và mở rộng thị trường để tạo động lực tăng trưởng mới.

Những câu chuyện đó cho thấy tái cơ cấu không đơn thuần là thu hẹp hay sắp xếp lại, mà là quá trình tạo dựng nền tảng phát triển cho chặng đường tiếp theo. Đó cũng là lý do thay cho tìm kiếm để đặt ra những chỉ tiêu cứng cho quá trình tái cơ cấu trong giai đoạn mới, cần tập trung vào câu hỏi làm thế nào để doanh nghiệp nhà nước thực sự phát huy vai trò mở đường, dẫn dắt và tạo động lực tăng trưởng cho nền kinh tế.

Tại Nghị quyết số 79-NQ/TW ngày 6/1/2026 của Bộ Chính trị đã đặt mục tiêu đến năm 2030 có 50 doanh nghiệp nhà nước nằm trong nhóm 500 doanh nghiệp lớn nhất Đông Nam Á và từ một đến ba doanh nghiệp nhà nước thuộc nhóm 500 doanh nghiệp lớn nhất thế giới. Nghị quyết cũng yêu cầu 100% doanh nghiệp nhà nước thực hiện quản trị hiện đại trên nền tảng số và 100% tập đoàn, tổng công ty nhà nước áp dụng các nguyên tắc quản trị của OECD.

Đây không còn là mục tiêu của một chương trình thu hẹp số lượng doanh nghiệp mà là yêu cầu hình thành một lực lượng doanh nghiệp có quy mô, công nghệ, năng lực quản trị và sức cạnh tranh đủ lớn để trở thành trụ cột của nền kinh tế. Vì vậy, cổ phần hóa hay thoái vốn chỉ nên được xem là công cụ, đồng thời mục tiêu cuối cùng phải là nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực nhà nước và tạo ra những doanh nghiệp có khả năng tăng trưởng dài hạn.

Xóa bỏ nút thắt “vai trò chủ sở hữu”

Theo ông Bùi Khắc Hiền, Phó vụ trưởng Vụ Kế hoạch - tài chính, Bộ Nông nghiệp và môi trường, một trong những nghịch lý lớn nhất hiện nay là doanh nghiệp được giao quản lý lượng vốn và tài sản rất lớn nhưng không phải lúc nào cũng có đầy đủ quyền chủ động đối với nguồn lực đó.

Nhiều doanh nghiệp nắm giữ hàng nghìn tỷ đồng nhưng không thể tăng trưởng do không có quyền tự quyết đối với đất đai, hạ tầng và tài sản được giao quản lý. Nếu doanh nghiệp chỉ được vận hành tài sản nhưng không được sử dụng tài sản như một nguồn lực kinh doanh, sẽ rất khó yêu cầu doanh nghiệp tạo ra mức tăng trưởng tương xứng.

Đằng sau nghịch lý này là sự chưa tách bạch đầy đủ giữa ba vai trò của nhà nước: ban hành chính sách, quản lý ngành và thực hiện quyền chủ sở hữu.

Một bộ vừa xây dựng quy hoạch, ban hành quy chuẩn và kiểm tra doanh nghiệp, vừa quyết định nhân sự, chiến lược hoặc dự án đầu tư của doanh nghiệp thuộc quyền quản lý rất dễ dẫn đến xung đột vai trò. Cơ quan quản lý có xu hướng thận trọng để tránh rủi ro, doanh nghiệp có xu hướng xin ý kiến để chia sẻ trách nhiệm. Kết quả là các quyết định kinh doanh phải đi qua nhiều tầng nấc, cơ hội thị trường có thể trôi qua trước khi thủ tục phê duyệt hoàn thành.

Luật Quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp số 68/2025/QH15, có hiệu lực từ ngày 1/8/2025, đã mở rộng phân cấp, phân quyền cho hội đồng thành viên và bộ máy doanh nghiệp. Tuy nhiên, vấn đề quan trọng tiếp theo là bảo đảm các văn bản hướng dẫn và cách thức thực thi không thu hẹp trở lại quyền chủ động mà luật đã trao.

Kinh nghiệm quốc tế cũng cho thấy nhà nước cần xác định rõ kỳ vọng của chủ sở hữu, trao quyền tự chủ hoạt động cho doanh nghiệp và hạn chế can thiệp trực tiếp vào công tác điều hành. OECD coi đây là một trong những nguyên tắc nền tảng trong quản trị doanh nghiệp Nhà nước.

Cũng cần lưu ý rằng, thực tiễn của từng doanh nghiệp cũng cho thấy quá trình tái cơ cấu của mỗi doanh nghiệp thuộc mỗi ngành nghề là khác nhau, không thể áp dụng một công thức tái cơ cấu đồng loạt.

Đơn cử như Vinachem đã xóa hết lỗ lũy kế tại công ty mẹ vào tháng 6/2025, nhưng theo lãnh đạo doanh nghiệp vẫn phải giải quyết các vấn đề liên quan đến vốn trung và dài hạn, đất đai và quyết toán một số dự án tồn đọng. Trong khi đó, lãnh đạo Vinafood 1 lại thẳng thắn thừa nhận gặp khó khăn vì biên lợi nhuận ngành lương thực thấp, quy mô vốn của nhiều doanh nghiệp thành viên nhỏ và tài sản đất đai chưa hoàn thiện pháp lý, khiến nhiều cuộc đấu giá không thu hút được nhà đầu tư.

Điều tương tự với tiến trình cổ phần hóa Tổng công ty Giấy Việt Nam khi được triển khai từ năm 2015 nhưng vẫn chưa hoàn tất do vướng dự án bột giấy Phương Nam cùng các tồn tại tài chính và đất đai. Đến năm 2025 mới có nghị quyết của Quốc hội và năm 2026 Chính phủ mới ban hành nghị quyết để tiếp tục xử lý các tồn tại.

Điều đó cho thấy những bất cập về thể chế đã kéo dài nhiều năm và nếu không sớm có cơ chế rõ ràng sẽ khiến tiến độ cổ phần hóa bị kéo dài.

Ở đây, hướng đi theo các chuyên gia đề xuất cần xây dựng một cơ chế xử lý tập trung đối với các tồn tại lịch sử, thay vì để từng doanh nghiệp tự tháo gỡ trong một hệ thống pháp luật giao thoa giữa đất đai, đầu tư, tài sản công và quản lý vốn Nhà nước.

Trước hết, các tài sản cần được phân chia theo chức năng. Tài sản trực tiếp phục vụ hoạt động kinh doanh cốt lõi phải được xác lập đầy đủ quyền sử dụng và cơ chế khai thác. Tài sản phục vụ nhiệm vụ công ích cần được tách riêng, đi kèm hợp đồng đặt hàng và nguồn ngân sách minh bạch. Tài sản không còn cần thiết phải được chuyển giao, cho thuê hoặc bán theo cơ chế thị trường.

Đối với các dự án yếu kém, cần tách phần hoạt động còn khả năng phục hồi khỏi các khoản nợ và nghĩa vụ tồn đọng. Việc tiếp tục để một tài sản xấu nằm trong doanh nghiệp đang hoạt động không chỉ làm sai lệch hiệu quả kinh doanh, mà còn hạn chế khả năng huy động vốn cho những dự án mới.

Cổ phần hóa chỉ có thể diễn ra thực chất sau khi tài sản đã được nhận diện rõ, quyền và nghĩa vụ đã được xác định, còn báo cáo tài chính phản ánh đúng sức khỏe của doanh nghiệp.

Tái cơ cấu quyền quyết định

Tất nhiên, cũng cần lưu ý rằng việc trao quyền cho doanh nghiệp thường đi kèm một nỗi lo chính đáng: quyền tự chủ lớn hơn có thể làm gia tăng nguy cơ thất thoát vốn nhà nước.

Tuy nhiên, giải pháp không thể là tiếp tục yêu cầu doanh nghiệp xin ý kiến cho phần lớn quyết định kinh doanh. Cơ chế tiền kiểm quá dày có thể hạn chế một số sai phạm, nhưng đồng thời làm giảm tốc độ ra quyết định và khiến trách nhiệm bị phân tán.

Theo đại diện Bộ Tài chính cho rằng tâm lý e ngại, sợ sai cùng nhiều tầng nấc quản lý đang khiến người thực thi tìm đến cơ chế xin ý kiến, xin phê chuẩn để bảo đảm an toàn. Các giải pháp được đặt ra gồm bảo vệ người thực hiện đúng quy định, thống nhất khung pháp lý và chuyển mạnh sang phân cấp gắn với giám sát sau.

Do đó, tái cơ cấu phải bao gồm cả việc thiết kế lại quyền quyết định.

Hội đồng quản trị cần được trao quyền phê duyệt chiến lược, phân bổ vốn, lựa chọn nhân sự điều hành và quyết định đầu tư trong hạn mức rõ ràng. Đổi lại, từng quyết định phải có hồ sơ đánh giá rủi ro, căn cứ thị trường và người chịu trách nhiệm cụ thể.

Cơ quan đại diện chủ sở hữu không can thiệp vào từng giao dịch, nhưng phải giám sát các chỉ tiêu quan trọng như tỷ suất sinh lời trên vốn đầu tư, dòng tiền, mức độ hoàn thành dự án, chất lượng tài sản, tỷ lệ nợ và năng lực quản trị rủi ro.

Người quản lý cần được bảo vệ khi đã tuân thủ quy trình, công khai lợi ích liên quan, không vụ lợi và ra quyết định trên cơ sở thông tin hợp lý. Ngược lại, quyền tự chủ phải gắn với cơ chế miễn nhiệm, bồi thường và xử lý trách nhiệm đủ mạnh khi có hành vi cố ý gây thất thoát.

Không thể vừa yêu cầu doanh nhân Nhà nước dám nghĩ, dám đầu tư vào công nghệ mới, vừa đánh giá mọi quyết định dựa trên kết quả tài chính của một năm.

Nhìn chung, ở đây, tháo nút thắt tái cơ cấu doanh nghiệp Nhà nước, vì vậy, không nên bắt đầu bằng việc giao thêm một danh sách doanh nghiệp phải cổ phần hóa hay thoái vốn trong một thời hạn mới. Điểm khởi đầu phải là xây dựng một bản đồ sở hữu Nhà nước rõ ràng: lĩnh vực nào Nhà nước cần nắm giữ chi phối, doanh nghiệp nào cần phát triển thành tập đoàn chiến lược, doanh nghiệp nào chỉ cần giữ cổ phần thiểu số và doanh nghiệp nào nên rút hoàn toàn.

Tiếp theo là xử lý tập trung những tồn tại về đất đai, tài chính và pháp lý; trao quyền quyết định thực chất cho hội đồng quản trị; xây dựng cơ chế bảo vệ người thực thi đúng quy định; chuyên nghiệp hóa cơ quan đại diện chủ sở hữu và áp dụng kỷ luật thị trường.