Tái định vị kinh tế nhà nước - Bài 3: Tăng cường kỷ luật ngân sách, vốn đầu tư công

Cổ phần hóa, thoái vốn và cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước (DNNN) trong nhiều năm qua thường được nhìn như một tiến trình cải cách gắn với từng doanh nghiệp cụ thể. Thực tế giai đoạn 2021 – 2025 cho thấy, khi tiến trình này chậm lại, hệ quả không dừng ở phạm vi của riêng doanh nghiệp mà lan sang kỷ luật ngân sách, kế hoạch đầu tư công cũng như khả năng điều hành vĩ mô.

Khoảng trống thiết kế thể chế trong việc phân định vai trò nhà nước cho thấy yêu cầu cấp thiết chuyển từ tư duy “giữ nhiều” sang “giữ đúng”, với trọng tâm là kỷ luật vốn và kỷ luật thị trường.

Cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước không còn là câu chuyện nội bộ

Số liệu tổng hợp của cơ quan quản lý tài chính cho thấy trong giai đoạn 2023 đến hết quý I/2024 không có doanh nghiệp nào được phê duyệt phương án cổ phần hóa, dù kế hoạch sắp xếp lại DNNN giai đoạn 2022–2025 đã được Thủ tướng phê duyệt. Cùng thời gian này, chỉ 9 doanh nghiệp thực hiện thoái vốn, với số tiền thu về khoảng 160 tỷ đồng – một con số rất khiêm tốn so với quy mô vốn nhà nước đang nắm giữ tại doanh nghiệp.

Tính chung giai đoạn 2021–2023, tổng số tiền thu thực tế từ bán vốn nhà nước chỉ đạt khoảng 14.610 tỷ đồng. Dự kiến hai năm 2024–2025 có thể thu thêm khoảng 47.960 tỷ đồng. Trong khi đó, theo nghị quyết của Quốc hội, kế hoạch chi từ nguồn bán vốn nhà nước giai đoạn 2021–2025 lên tới khoảng 248 nghìn tỷ đồng.

Khoảng chênh lệch rất lớn này đặt ra đòi hỏi điều chỉnh kịch bản hoặc giảm kế hoạch đầu tư công hoặc tìm nguồn thu khác để bù đắp. Như vậy, tiến độ cổ phần hóa và thoái vốn DNNN đã không còn là vấn đề kỹ thuật, mà đang trở thành biến số ảnh hưởng trực tiếp tới cân đối ngân sách và dư địa đầu tư phát triển.

Kết quả thực hiện sắp xếp, cổ phần hóa và thoái vốn DNNN giai đoạn 2021–2025 cho thấy nhiều nguyên nhân dẫn tới thực trạng chậm tiến độ.

Thứ nhất là vướng mắc về cơ chế, chính sách, đặc biệt liên quan đến đất đai và xác định giá trị doanh nghiệp. Bên cạnh việc phê duyệt phương án sử dụng đất theo quy định pháp luật về quản lý tài sản công kéo dài (nhất là với các doanh nghiệp có đất tại nhiều địa phương), công tác xác định giá trị doanh nghiệp, giá khởi điểm cổ phần hóa gặp khó do chồng chéo quy định và thiếu tiền lệ xử lý các tình huống phức tạp.

Nguyên nhân thứ hai góp phần dẫn tới tiến độ thực hiện (giai đoạn đầu 2021–2022 – thời gian còn chịu tác động của hậu dịch Covid-19 và cả sau đó) vẫn không được cải thiện đáng kể, xuất phất từ tâm lý e ngại, sợ trách nhiệm của một bộ phận cán bộ lãnh đạo doanh nghiệp và cơ quan đại diện chủ sở hữu khi quyết định cổ phần hóa, thoái vốn, nhất là trong bối cảnh thị trường chứng khoán không thuận lợi.

Thứ ba là tình trạng tài chính yếu kém của một số doanh nghiệp, như âm vốn chủ sở hữu, nợ bảo hiểm xã hội, tồn đọng công nợ và tài sản lịch sử để lại. Các trường hợp như Công ty TNHH MTV thiết bị giáo dục nghề nghiệp hay Công ty TNHH MTV xuất nhập khẩu nông sản thực phẩm Agrexport cho thấy, không phải doanh nghiệp nào cũng sẵn sàng cho cổ phần hóa theo cách “bán vốn để thu tiền”.

Những nguyên nhân này khiến nhiều doanh nghiệp trong danh sách thoái vốn giai đoạn 2022 – 2023 không hoàn thành theo tiến độ. Riêng giai đoạn này, trong khi kế hoạch đề ra phải thoái vốn tại 53 doanh nghiệp, nhưng đến hết năm 2023 vẫn còn 36 trường hợp chưa đạt tiến độ, trong đó nhiều doanh nghiệp vướng mắc chủ yếu ở đất đai và định giá.

Đặt những con số và vướng mắc trên trong bối cảnh rộng hơn, có thể thấy một vấn đề cốt lõi rằng, vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế đang ở trạng thái chuyển tiếp, nhưng hệ thống công cụ và cách thức quản lý vốn nhà nước chưa hoàn toàn theo kịp.

Trong nhiều thập niên trước, Nhà nước vừa là cơ quan quản lý, vừa là chủ sở hữu trực tiếp của doanh nghiệp, đặc biệt trong các lĩnh vực hạ tầng, năng lượng, lương thực, công nghiệp nền tảng. Khi nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường đầy đủ hơn, yêu cầu đặt ra không chỉ là “giữ hay bán” vốn nhà nước, mà là giữ ở đâu, giữ bao nhiêu và với mục tiêu gì.

Thực tiễn rà soát cho thấy, các ngành/lĩnh vực nhà nước cần nắm giữ vốn đang được phân loại theo các cấp độ khác nhau: có những lĩnh vực Nhà nước giữ 100% vốn điều lệ, có lĩnh vực giữ từ 65% trở lên, và có lĩnh vực giữ trên 50% đến dưới 65%. Việc phân tầng này phản ánh cách tiếp cận dựa trên mức độ ảnh hưởng tới an ninh, ổn định hệ thống và lợi ích công cộng.

Danh mục các lĩnh vực nhà nước nắm giữ toàn bộ vốn bao gồm những hoạt động gắn trực tiếp với quốc phòng, an ninh, độc quyền tự nhiên hoặc dịch vụ công thiết yếu: đo đạc bản đồ phục vụ quốc phòng – an ninh; sản xuất, kinh doanh vật liệu nổ công nghiệp; đầu tư và vận hành nhà máy điện hạt nhân, thủy điện chiến lược đa mục tiêu; truyền tải điện; quản lý hạ tầng đường sắt; dịch vụ không lưu; bảo đảm hàng hải; bưu chính công ích; in, đúc tiền; quản lý công trình thủy lợi; tín dụng chính sách; bảo hiểm tiền gửi; tổ chức thị trường giao dịch chứng khoán; kinh doanh xổ số; bán buôn lương thực có vai trò đảm bảo các cân đối lớn của nền kinh tế…

Ở nhóm nhà nước nắm giữ từ 65% vốn điều lệ trở lên là các lĩnh vực hạ tầng lớn, khai thác tài nguyên quy mô lớn, quản lý các cảng hàng không, sân bay, bến cảng đặc biệt quan trọng. Nhóm còn lại, nhà nước giữ trên 50% đến dưới 65%, gồm vận tải hàng không, đầu mối nhập khẩu xăng dầu chiếm thị phần lớn, cung cấp dịch vụ viễn thông có hạ tầng mạng, hoặc doanh nghiệp đảm bảo nhu cầu thiết yếu ở vùng sâu, vùng xa.

Cách phân loại này cho thấy một điểm đáng chú ý: không phải mọi doanh nghiệp nhà nước đều được mặc định “chủ đạo” theo nghĩa sở hữu tuyệt đối, mà vai trò chủ đạo được đặt trong mối quan hệ với chức năng hệ thống và mục tiêu chính sách.

Những “điểm nghẽn” điển hình

Quá trình lấy ý kiến từ các tập đoàn, tổng công ty nhà nước lớn phản ánh khá rõ những căng thẳng trong giai đoạn chuyển tiếp này.

Tổng công ty Lương thực miền Bắc (Vinafood 1) kiến nghị tiếp tục duy trì tỷ lệ sở hữu nhà nước 100% hoặc tối thiểu 65% đối với hoạt động bán buôn lương thực, với lập luận gắn với an ninh lương thực quốc gia, nhiệm vụ xuất khẩu gạo theo các cam kết chính phủ (G2G) và vai trò bình ổn thị trường. Theo doanh nghiệp này, nếu cổ phần hóa sâu, việc thực hiện các nhiệm vụ phi lợi nhuận sẽ gặp khó do xung đột với mục tiêu lợi nhuận của cổ đông tư nhân.

Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) nêu rõ những khó khăn trong việc cổ phần hóa các tổng công ty phát điện giai đoạn vừa qua, đặc biệt là EVNGENCO1 và EVNGENCO2, do vướng mắc về định giá tài sản, đất đai và điều kiện thị trường. EVN kiến nghị trong giai đoạn tới tiếp tục duy trì nhà nước nắm giữ 100% vốn hoặc tỷ lệ chi phối cao tại các đơn vị này, nhằm đảm bảo an ninh năng lượng và ổn định hệ thống điện.

Nhóm đại diện vốn nhà nước tại Tổng công ty Lâm nghiệp Việt Nam (Vinafor) đề xuất xếp doanh nghiệp vào nhóm nhà nước nắm giữ cổ phần chi phối, với lý do quản lý khoảng 48.000ha rừng tại các địa bàn trọng yếu về quốc phòng – an ninh và thực hiện nhiệm vụ môi trường, xã hội.

Trong khi đó, Tổng công ty Công nghiệp Sài Gòn (CNS) kiến nghị bổ sung các ngành như cơ khí chế tạo, khuôn mẫu chính xác, công nghiệp hỗ trợ công nghệ cao vào danh mục Nhà nước nắm giữ tỷ lệ vốn cao. Nguyên nhân của những kiến nghị này đến từ đặc thù vốn lớn, thu hồi chậm và khu vực tư nhân ít tham gia.

Các kiến nghị nêu trên cho thấy doanh nghiệp nhà nước không phản đối cải cách, nhưng mong muốn một khung phân loại đủ rõ để tránh rơi vào tình trạng “vừa phải thị trường, vừa phải nhiệm vụ chính trị” mà không có cơ chế bù đắp phù hợp.

Thực tế triển khai giai đoạn 2021–2025 cho thấy, cách tiếp cận cổ phần hóa và thoái vốn thuần túy nhằm mục tiêu tăng thu ngân sách đã bộc lộ giới hạn. Khi thị trường không thuận lợi, doanh nghiệp chưa sẵn sàng và khung pháp lý còn vướng mắc, việc thúc đẩy bán vốn bằng mệnh lệnh hành chính không chỉ khó đạt mục tiêu thu, mà còn tiềm ẩn rủi ro thất thoát.

Việc nhiều doanh nghiệp phải kiến nghị lùi, tạm dừng hoặc chuyển giao về SCIC – như trường hợp Viglacera, Coma, Lilama, hay một số doanh nghiệp hạ tầng địa phương – phản ánh nhu cầu tái thiết kế lộ trình cơ cấu lại vốn nhà nước, thay vì chạy theo chỉ tiêu số lượng.

Ở góc độ này, vai trò “kiến tạo” của nhà nước không nằm ở việc đẩy nhanh hay kìm lại cổ phần hóa một cách cơ học, mà là xác lập luật chơi rõ ràng, phân định rạch ròi giữa nhiệm vụ công ích và hoạt động kinh doanh, đồng thời tạo điều kiện để thị trường tham gia khi và chỉ khi điều kiện chín muồi.

Nhìn từ những dữ liệu và trường hợp cụ thể, có thể thấy một khoảng trống đáng chú ý, nhà nước đang chuyển vai từ chủ sở hữu trực tiếp sang người kiến tạo thể chế, nhưng bộ công cụ để thực hiện vai trò mới này vẫn đang hoàn thiện.

Khoảng trống đó thể hiện ở việc tiến độ cơ cấu lại DNNN chậm làm ảnh hưởng tới đầu tư công; ở những doanh nghiệp vừa phải thực hiện nhiệm vụ chính trị, vừa bị yêu cầu vận hành theo chuẩn mực thị trường; và ở sự lúng túng trong phân loại lĩnh vực Nhà nước cần giữ chi phối dài hạn.

Trong bối cảnh đó, việc làm rõ hơn vai trò của kinh tế nhà nước, bằng kỷ luật vốn, kỷ luật ngân sách và kỷ luật thị trường thay vì khẩu hiệu, sẽ trở thành yêu cầu cấp thiết cho giai đoạn 2026–2030.

Có thể thấy, vấn đề cốt lõi của khu vực doanh nghiệp nhà nước hiện nay không chỉ là tốc độ cổ phần hóa hay quy mô vốn nhà nước nắm giữ, mà nằm ở cách thức phân định mục tiêu và kỷ luật sử dụng nguồn lực.

Khi khung thể chế đang trong quá trình hoàn thiện, không phải mọi chuyển động đều chờ đợi từ chính sách. Thực tế đã xuất hiện những doanh nghiệp nhà nước chủ động tái cấu trúc, đổi mới quản trị, tách bạch nhiệm vụ công ích với hoạt động kinh doanh và tìm kiếm dư địa phát triển trong khuôn khổ thị trường.

Những trường hợp này cho thấy, “vai trò chủ đạo” không chỉ được xác lập bằng sở hữu vốn, mà còn bằng năng lực tự chuyển mình của chính các doanh nghiệp.

(Còn tiếp...)