Sửa đổi Luật Đất đai 2024: Yêu cầu bức thiết trong bối cảnh mới

Yếu cầu thực tiễn cần sửa đổi Luật Đất đai 2024

Việt Nam đang hội nhập quốc tế sâu rộng, kinh tế phát triển nhanh. Nhu cầu sử dụng đất cho các dự án, nhất là dự án quy mô lớn, liên ngành, có tác động lan tỏa, ngày càng tăng. Luật Đất đai 2024 cùng các văn bản hướng dẫn đã tạo nền tảng pháp lý quan trọng, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế, bảo đảm quốc phòng, an ninh và bảo vệ môi trường.

Tuy nhiên, thực tiễn triển khai cho thấy vẫn tồn tại những khoảng trống, bất cập trong các quy định về quy hoạch, giao đất, cho thuê đất, chuyển nhượng dự án, quản lý các quỹ đất của doanh nghiệp sau cổ phần hóa, định giá đất… Những hạn chế này không chỉ làm chậm tiến độ dự án, gia tăng chi phí xã hội, mà còn tiềm ẩn nguy cơ thất thoát nguồn lực đất đai.

Trong bối cảnh mới với yêu cầu minh bạch hóa thủ tục, đồng bộ hóa pháp luật và nâng cao hiệu quả quản lý, việc tiếp tục nghiên cứu, sửa đổi, hoàn thiện các quy định liên quan đến dự án có sử dụng đất là hết sức cần thiết, nhằm bảo đảm hài hòa lợi ích Nhà nước, nhà đầu tư và người dân.

Trong bối cảnh mới với yêu cầu minh bạch hóa thủ tục, đồng bộ hóa pháp luật và nâng cao hiệu quả quản lý, việc tiếp tục nghiên cứu, sửa đổi, hoàn thiện các quy định liên quan đến dự án có sử dụng đất là hết sức cần thiết

Từ thực tiễn tư vấn pháp lý, nhiều điểm nghẽn tiêu biểu trong hệ thống pháp luật hiện hành liên quan đến việc triển khai các dự án có sử dụng đất, cần được sửa đổi để tháo gỡ cho các doanh nghiệp, địa phương.

Việc hoàn thiện các quy định này không chỉ bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật mà còn góp phần quan trọng trong việc khai thông dòng vốn đầu tư, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư và cộng đồng.

"Kẹt"quỹ đất của doanh nghiệp cổ phần hóa

Trước hết, đối với việc xử lý tồn tại quỹ đất của doanh nghiệp cổ phần hóa, theo quy định pháp lý hiện hành, khi thực hiện cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, cùng với phương án sắp xếp lại lao động, phương án sản xuất kinh doanh…một trong các nội dung doanh nghiệp cần chuẩn bị là “phương án sử dụng đất”. 

Tuy nhiên, thời gian vừa qua, nhiều doanh nghiệp đã cổ phần hóa nhưng chưa được phê duyệt phương án sử dụng đất do chưa được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt phương án sắp xếp lại, xử lý nhà, đất.

Đồng thời, theo quy định tại Điều 41, Điều 45 Nghị định số 59/2011/NĐ-CP về thời gian tổ chức họp đại hội đồng cổ đông lần đầu và đăng ký doanh nghiệp lần đầu, dẫn đến việc doanh nghiệp được cấp giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp cổ phần lần đầu nhưng chưa hoàn thành phê duyệt phương án sử dụng đất.

Trong khi đó, khi đã được cấp giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp cổ phần, pháp nhân doanh nghiệp nhà nước không còn tồn tại. Vì vậy, các bên liên quan không thể tiếp tục sắp xếp nhà, đất còn dang dở hoặc lấy ý kiến về phương án sử dụng đất như trước khi cổ phần hóa.

Khi chưa được phê duyệt phương án sắp xếp lại, xử lý nhà, đất dẫn đến bàn giao quỹ đất từ doanh nghiệp cổ phần hoá sang công ty cổ phần, khiến cho công ty cổ phần gặp rất nhiều khó khăn trong hoạt động.

Các quy định pháp luật chỉ có quy định UBND tỉnh có ý kiến về phương án sử dụng đất trước khi tiến hành cổ phần hoá; không quy định cho ý kiến về phương án sử dụng đất sau khi cổ phần hoá. Không có ý kiến của UBND tỉnh về phương án sử dụng đất sau khi đã cổ phần hoá dẫn đến doanh nghiệp sau cổ phần hoá gặp nhiều khó khăn khi sử dụng đất hoặc chuyển mục đích sử dụng đất.

Mặt khác, một vấn đề khác gây khó khăn cho doanh nghiệp là quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương khác với phương án sử dụng đất đã duyệt. Theo điểm (m) khoản 2 Điều 2 Nghị quyết số 82/2019/QH14 ngày 14/6/2019 của Quốc hội, doanh nghiệp sau cổ phần hóa phải thực hiện đúng phương án sử dụng đất đã được phê duyệt trong phương án cổ phần hóa doanh nghiệp.

Trên thực tế, nhiều trường hợp phương án sử dụng đất của doanh nghiệp sau cổ phần hoá đã được phê duyệt thời điểm trước nhưng sau này lại không còn phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương. Điều này dẫn đến việc doanh nghiệp sử dụng đất không phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hiện hành.

Khi doanh nghiệp muốn chuyển mục đích sử dụng đất để phù hợp với quy hoạch, kế hoạch của địa phương nhưng trong phương án sử dụng đất đã phê duyệt không có nội dung cho phép chuyển mục đích, thì doanh nghiệp sẽ không được thực hiện.

Hiện chưa có cơ sở pháp lý rõ ràng cho việc điều chỉnh phương án sử dụng đất sau cổ phần hoá, đặc biệt đối với trường hợp doanh nghiệp đã bán hết vốn nhà nước. Hệ quả là nhiều quỹ đất của doanh nghiệp sau cổ phần hoá bị “kẹt”, không thể triển khai dự án.

Luật Đất đai 2024 cũng như Dự thảo Luật đến ngày 15/8/2025 chưa xử lý các quy định trên. Tồn tại với các quỹ đất của doanh nghiệp cổ phần hoá nhưng chưa được phê duyệt phương án sử dụng đất hoặc phương án sử dụng đất đã được phê duyệt không còn phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương.

Trước thực tế này, khoản 17 Điều 260 Luật Đất đai 2024 cần được sửa đổi, bổ sung với nội dung, đối với các doanh nghiệp đã cổ phần hóa nhưng chưa có phương án sử dụng đất thì chủ sở hữu của doanh nghiệp cổ phần hóa có trách nhiệm lấy ý kiến của UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nơi doanh nghiệp có diện tích đất đang quản lý, sử dụng về phương án sử dụng đất.

Sau khi có ý kiến của UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, doanh nghiệp có trách nhiệm sử dụng đất đúng với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt.

Trường hợp phương án sử dụng đất đã được phê duyệt không phù hợp với quy hoạch sử dụng đất hoặc quy hoạch đô thị, nông thôn đã được phê duyệt thì việc sử dụng đất của doanh nghiệp phù hợp với quy hoạch sử dụng đất hoặc quy hoạch đô thị, nông thôn đã được phê duyệt.

Đồng bộ cơ chế lựa chọn nhà đầu tư để giao đất, cho thuê đất

Theo quy định pháp lý hiện hành, Điều 29 Luật Đầu tư năm 2020, các hình thức lựa chọn nhà đầu tư bao gồm đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư; chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời với chấp thuận nhà đầu tư và trường hợp chấp thuận nhà đầu tư.

Theo quy định của Luật Đầu tư và Luật Đấu thầu, nhà đầu tư được lựa chọn có thể là một doanh nghiệp độc lập hoặc nhiều doanh nghiệp cùng liên danh để thực hiện dự án (doanh nghiệp liên danh). Sau khi được lựa chọn, nhà đầu tư có thể thành lập doanh nghiệp dự án (tổ chức kinh tế thực hiện dự án) nhằm triển khai các thủ tục giao đất, cho thuê đất theo quy định pháp luật.

Như vậy, về nguyên tắc, cơ chế lựa chọn nhà đầu tư được quy định trong Luật Đầu tư và Luật Đấu thầu cần được bảo đảm tính tương thích trong Luật Đất đai, cụ thể là phải có cơ chế giao đất, cho thuê đất phù hợp cho các nhà đầu tư đã được lựa chọn, nhằm thống nhất và đồng bộ trong hệ thống pháp luật.

Điểm (b) khoản 1 Điều 4 Luật Đất đai 2024 quy định tổ chức kinh tế là một trong các chủ thể sử dụng đất. Khoản 21 Điều 3 Luật Đầu tư 2020 (sửa đổi) xác định tổ chức kinh tế gồm: doanh nghiệp, hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã và tổ chức khác thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh.

Như vậy, theo pháp luật đầu tư, chỉ các chủ thể này mới được coi là tổ chức kinh tế. Liên danh nhà đầu tư là sự kết hợp của nhiều doanh nghiệp để đáp ứng yêu cầu năng lực và kinh nghiệm.

Tuy nhiên, Luật Đất đai 2024 không công nhận liên danh là chủ thể sử dụng đất. Trong khi đó, Luật Đấu thầu 2023 (sửa đổi) lại thừa nhận tư cách pháp lý của nhà đầu tư liên danh.

Bên cạnh đó, theo khoản 3 Điều 29 Luật Đầu tư 2020 (sửa đổi), đối với dự án áp dụng thủ tục mời quan tâm mà chỉ có một nhà đầu tư nộp hồ sơ, sẽ áp dụng hình thức chấp thuận nhà đầu tư thay vì đấu thầu. Nếu nhà đầu tư được chấp thuận và trực tiếp thực hiện thủ tục giao đất, cho thuê đất thì không phát sinh vướng mắc.

Mặc dù vậy, trong trường hợp nhà đầu tư được chấp thuận thành lập tổ chức kinh tế để thực hiện dự án (doanh nghiệp dự án) theo khoản 2 Điều 53 Nghị định 115/2024/NĐ-CP, pháp luật đất đai hiện hành lại chưa có quy định cho phép giao đất, cho thuê đất cho đối tượng này.

Điều này dẫn đến các mâu thuẫn, vướng mắc trong cơ chế lựa chọn nhà đầu tư dự án. Cụ thể là chưa có cơ chế giao đất cho liên danh nhà đầu tư trúng thầu và chưa có cơ chế giao đất cho doanh nghiệp dự án/ tổ chức kinh tế thực hiện dự án.

Trước thực tế này, việc sửa đổi Luật Đất đai 2024 cần bổ sung nội dung giao đất, cho thuê đất thực hiện dự án đầu tư có sử dụng đất cho liên danh các nhà đầu tư. Theo đó, cần quy định việc giao đất, cho thuê đất cho liên danh nhà đầu tư, tổ chức kinh tế do nhà đầu tư được chấp thuận thành lập hoặc các trường hợp lựa chọn nhà đầu tư khác theo quy định của pháp luật.

“Khoanh vùng” các dự án đã có sai phạm để “hồi sinh”

Tại một số địa phương, nhiều dự án bị tạm dừng sau kết luận thanh tra, kiểm tra vì sai phạm trong khâu lựa chọn nhà đầu tư (không tổ chức đấu thầu, đấu giá, chỉ định sai đối tượng…).

Do chưa được giao hoặc cho thuê đất, các dự án này không thể tiếp tục triển khai. Đây là vướng mắc phổ biến, xuất hiện ở nhiều địa phương, nằm ngoài phạm vi điều chỉnh của Nghị quyết 170/2024/NQ-QH, cần được nghiên cứu và có cơ chế xử lý riêng.

Các luật mới và nghị định hướng dẫn đã tạo khung pháp lý đồng bộ, hợp lý hơn cho dự án mới hoặc dự án đang triển khai đúng quy định. Tuy nhiên, đối với những dự án trải qua nhiều giai đoạn trước đây và đã phải tạm dừng vì vướng mắc, việc tiếp tục triển khai vẫn cần chờ cơ chế, chính sách riêng để tháo gỡ. Nếu không cho phép xem xét và “khoanh vùng” các dự án có vi phạm cũ, cho phép tiếp tục triển khai khi không gây thiệt hại tài sản công, thì các dự án vẫn sẽ nằm im.

Hiện có 778 dự án bất động sản gặp vướng mắc khác nhau liên quan đến việc thực hiện dự án bất động sản trong phạm vi cả nước. Theo Công văn số 7131/BTC-ĐT ngày 24/5/2025 của Bộ Tài Chính, đến nay đã giải quyết được khó khăn, vướng mắc của 136/788 dự án bất động sản trên phạm vi toàn quốc.

Để xử lý dứt điểm các vấn đề này, phương án 1, Chính phủ cần nghiên cứu, trình Quốc hội ban hành Nghị quyết thí điểm trên phạm vi cả nước, cho phép: (i) các dự án đã lựa chọn nhà đầu tư, nhà đầu tư đã thực hiện các thủ tục đất đai như bồi thường, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất và phù hợp với quy hoạch được tiếp tục xem xét giao đất, cho thuê đất.

Phương án 2, Chính phủ cần có cơ chế xử lý ngay trong Luật Đất đai 2024 sửa đổi bằng cách bổ sung thêm quy định chuyển tiếp (khoản mới) tại Điều 255 Luật Đất đai 2024 như sau:

“Đối với dự án đầu tư thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 mà đã lựa chọn nhà đầu tư, chủ đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư, pháp luật về nhà ở, pháp luật về đấu thầu hoặc pháp luật có liên quan trước ngày 01 tháng 8 năm 2024 mà nhà đầu tư đã thực hiện các thủ tục đất đai như bồi thường, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất thì tiếp tục thực hiện thu hồi đất để giao đất, cho thuê đất cho nhà đầu tư, chủ đầu tư theo quy định của Luật Đất đai năm 2024 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai”.

Hoàn thiện quy chế về chuyển nhượng dự án

Hiện nay, việc chuyển nhượng dự án có sử dụng đất được thực hiện theo một trong hai cơ chế: chuyển nhượng dự án theo quy định tại Điều 46 Luật Đầu tư; hoặc chuyển nhượng dự án theo quy định của Luật Kinh doanh bất động sản năm 2023.

Căn cứ pháp lý để xác định việc chuyển nhượng dự án áp dụng theo Luật Đầu tư hay Luật Kinh doanh bất động sản là hình thức lựa chọn nhà đầu tư được quy định tại Điều 41 Luật Kinh doanh bất động sản 2023.

Theo đó, dự án chuyển nhượng theo Luật Đầu tư nếu dự án bất động sản được chấp thuận nhà đầu tư; hoặc dự án bất động sản được cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư theo quy định của Luật Đầu tư

Dự án chuyển nhượng theo Luật Kinh doanh bất động sản nếu không thuộc trường hợp chuyển nhượng theo Luật Đầu tư.

Tuy nhiên, hiện nay theo quy định tại Luật Đất đai 2024 (tại Điều 117, khoản 3 Điều 119, khoản 7 Điều 124, khoản 3 Điều 142) khi đề cập đến trường hợp chuyển nhượng dự án đều quy định “chuyển nhượng dự án bất động sản theo quy định của pháp luật về kinh doanh bất động sản”. Luật Đất đai không có quy định về chuyển nhượng dự án có sử dụng đất nói chung hoặc chuyển nhượng dự án theo Luật đầu tư.

Việc Luật Đất đai chỉ quy định thủ tục chuyển nhượng “dự án theo quy định của pháp luật về kinh doanh bất động sản ” đã bó hẹp phạm vi đối tượng dự án chuyển nhượng.

Bên cạnh đó, Nghị định 101/2024/NĐ-CP (Điều 43) chỉ quy định việc đăng ký biến động đất đai đối với dự án bất động sản. Quy định này chưa áp dụng cho các dự án sử dụng đất ngoài lĩnh vực bất động sản như nông nghiệp, trường học, bệnh viện… Thậm chí ngay cả dự án nhưng chuyển nhượng theo Luật đầu tư 2020 (nếu được chấp thuận nhà đầu tư hoặc cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư) khi chuyển nhượng dự án sẽ thực hiện theo Điều 46 Luật Đầu tư 2020.

Điều đó dẫn đến các dự án có sử dụng đất nói chung không chuyển nhượng theo Luật Kinh doanh bất động sản hiện hành đang bị “tắc” trong khâu đăng ký biến động đất đai (sang tên sổ đỏ) cho bên nhận chuyển nhượng.

Do đó, Luật đất đai 2024 cần sửa đổi nội dung “chuyển nhượng dự án bất động sản theo quy định của pháp luật về kinh doanh bất động sản” thành “chuyển nhượng dự án có sử dụng đất” để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ giữa các quy định pháp luật, tránh gây khó khăn vướng mắc cho nhà đầu tư .

Cân nhắc việc bỏ giá đất cụ thể trong định giá đất

Theo quy định tại điểm e khoản 1 Điều 160 Luật Đất đai 2024, khi Nhà nước thu hồi đất của người sử dụng đất, giá bồi thường được xác định theo “giá đất cụ thể”. Giá đất cụ thể được xác định bằng các phương pháp như phương pháp so sánh, phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất, phương pháp thu nhập…

Quy định này về cơ bản đã bảo đảm việc định giá đất khi thu hồi tương đối phù hợp, góp phần hạn chế tình trạng khiếu nại, khiếu kiện kể từ khi Luật Đất đai 2024 được triển khai.

Tuy nhiên, dự thảo Luật Đất đai 2024 sửa đổi, bổ sung Điều 160 theo hướng bỏ quy định về giá đất cụ thể, thay vào đó quy định hệ số điều chỉnh giá đất là tỷ lệ tăng hoặc giảm giá của từng loại đất, tương ứng với khu vực, vị trí đã được xác định trong bảng giá đất. Hệ số điều chỉnh giá đất do UBND cấp tỉnh ban hành và áp dụng từ ngày 01/01 hằng năm; trong trường hợp cần thiết có thể điều chỉnh trong năm hoặc cho từng khu vực cụ thể.

Theo quan điểm mới, giá đất do Nhà nước quyết định và không phụ thuộc vào kết quả thẩm định của tổ chức tư vấn, qua đó trở thành công cụ để Nhà nước định hướng, điều chỉnh, bình ổn thị trường đất đai, đồng thời thúc đẩy phát triển sản xuất, kinh doanh.

Việc áp dụng bảng giá đất thay cho giá đất cụ thể giúp dễ tính toán, thuận tiện trong áp dụng, khắc phục các vướng mắc khi xác định giá đất cụ thể, đẩy nhanh tiến độ xác định nghĩa vụ tài chính, sớm đưa đất vào sử dụng, tránh lãng phí, và tiết kiệm chi phí thuê tư vấn định giá đất.

Tuy nhiên, việc bỏ quy định áp dụng giá đất cụ thể – vốn đã được áp dụng liên tục từ năm 2006 đến nay – tuy có thể phù hợp trong xác định giá đất đối với doanh nghiệp (giúp giảm nghĩa vụ tài chính về tiền sử dụng đất mà doanh nghiệp phải nộp), nhưng lại dẫn đến bất lợi đối với người có đất bị thu hồi.

Cụ thể, số tiền bồi thường theo bảng giá đất và hệ số điều chỉnh giá đất thường thấp hơn đáng kể so với cách tính theo giá đất cụ thể như Luật Đất đai 2024, dễ phát sinh khiếu nại của người dân khi Nhà nước thu hồi đất.

Khi khoảng cách giữa giá bồi thường và giá thị trường quá lớn, người dân dễ cảm thấy bị thiệt thòi, dẫn đến gia tăng khiếu nại, khiếu kiện và tạo áp lực cho chính quyền địa phương trong công tác giải phóng mặt bằng.

Mặt khác, các tranh chấp kéo dài có thể khiến tiến độ dự án bị chậm trễ, làm phát sinh chi phí hành chính và pháp lý, đồng thời làm giảm hiệu quả sử dụng đất và gây lãng phí nguồn lực, tiềm ẩn nhiều hệ quả tiêu cực về kinh tế, xã hội và làm suy giảm niềm tin của người dân.

Để giải quyết vướng mắc nêu trên, thúc đẩy việc triển khải các dự án được thuận lợi nhưng vẫn bảo đảm yếu tố an sinh xã hội, phương án 1, các nhà soạn thảo luật cần tiếp tục áp dụng giá đất cụ thể đối với trường hợp bồi thường cho hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất, vì đây là nhóm chịu tác động trực tiếp và có nguy cơ phát sinh khiếu kiện cao.

Phương pháp tính giá đất bằng bảng giá đất (x) hệ số điều chỉnh chỉ áp dụng đối với doanh nghiệp, dự án hoặc các trường hợp tính nghĩa vụ tài chính mà không liên quan trực tiếp đến bồi thường, tái định cư.

Phương án 2, trong trường hợp bỏ hoàn toàn cơ chế xác định “giá đất cụ thể”, luật cần bổ sung quy định về “hệ số điều chỉnh giá đất bổ sung” dành riêng cho bồi thường, với mức có thể cao hơn hệ số áp dụng cho nghĩa vụ tài chính của doanh nghiệp.

UBND cấp tỉnh cần được cho phép quyết định mức hoặc tỷ lệ % của “hệ số điều chỉnh giá đất bổ sung” dựa trên giá thị trường từng khu vực nhằm bảo đảm giá bồi thường sát thực tế.