Kinh nghiệm vận hành mô hình hợp tác công - tư (PPP) tại một số nước

Những vướng mắc trong triển khai PPP tại Việt Nam có thể kể đến như: chịu tác động của nhiều luật liên quan như Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai, Luật Xây dựng...; sự không rõ ràng giữa PPP và khái niệm “xã hội hóa” đầu tư; một số quy định tại Nghị định số 15/2015/NĐ-CP và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP chưa phù hợp; khó khăn về nguồn vốn đầu tư...; đặc biệt là năng lực của một số nhà đầu tư còn hạn chế cả về năng lực tài chính và kinh nghiệm. Do vậy, việc học hỏi kinh nghiệm từ các nước khác là vô cùng cần thiết.

Mô hình hợp tác công - tư (Public-Private Partnership) vốn được khởi phát từ các nước theo đuổi chủ nghĩa tự do (chủ yếu từ các nước phương Tây).

Về bản chất, các mô hình hợp tác công - tư đều phản ánh sự chuyển giao một phần trách nhiệm của nhà nước sang thị trường và đảm bảo quyền tiếp cận các nguồn lực công của khu vực tư nhân. Cơ chế đảm bảo cho các mô hình hợp tác công tư rất phong phú, đa dạng, tùy theo điều kiện thực tiễn và năng lực của mỗi Chính phủ. 

Nhưng tựu trung vẫn là đảm bảo môi trường cho tư nhân được tiếp cận các nguồn lực công, nhất là tham gia cung ứng các dịch vụ công trước đây thuộc độc quyền nhà nước hoặc tách biệt giữa nhà nước và thị trường. 

Mô hình PPP luôn hướng tới đảm bảo tính bình đẳng giữa tư nhân và nhà nước, thể hiện việc huy động các nguồn lực đóng góp, chia sẻ rủi ro và tối đa hóa lợi ích mà mỗi bên theo đuổi. 

Tuy vậy, các nguyên tắc chung của mô hình và cơ chế áp dụng trong từng trường hợp lại rất khác nhau, từng lĩnh vực cụ thể của PPP cũng rất sinh động, đó là chưa kể trình độ phát triển của thị trường và quan niệm độ “đóng” hay “mở” của các Chính phủ.

Vương quốc Anh: Chỉ lựa chọn những dự án tạo ra giá trị vượt trội

Vương quốc Anh là một trong những quốc gia đầu tiên xây dựng và triển khai thành công dự án PPP. Ngay từ những năm 60 của thế kỷ XX, Vương quốc Anh đã có những bước đi ban đầu cho việc hình thành cơ chế PPP cho các dự án cung cấp dịch vụ công và từ thập niên 80 đã áp dụng rộng rãi. 

Theo đó, bắt đầu từ nhu cầu cải cách và hiện đại hóa dịch vụ công, đồng thời cải thiện hiệu quả mua sắm các dịch vụ công cũng như tăng khả năng cạnh tranh trong lĩnh vực này. Bên cạnh đó, dự án PPP giúp triệt tiêu chủ nghĩa “ăn xổi” trong cả hai khu vực công và tư khi triển khai dự án, cải thiện tính minh bạch về chi phí của dịch vụ công .

PPP tại Vương quốc Anh được hiểu theo nghĩa rất đơn giản và hiệu quả như sau: Khu vực công chỉ trả tiền nếu những yêu cầu dịch vụ được cung cấp, trả theo từng năm. Tại Anh có cơ chế tái cấp vốn cho các dự án PPP. Theo đó, cơ quan này có thể xem xét để đảm bảo tài chính cho một dự án hoặc nền tảng cấu trúc tài chính với giá trị tối thiểu là 20 triệu bảng Anh. 

Xuất phát từ thực tế, các ngân hàng thường không ưu đãi cho các dự án có thời gian triển khai trên 5 năm, trong khi các dự án PPP thường có thời gian triển khai tối thiểu từ 15 - 20 năm. Do đó, Vương quốc Anh đã thiết lập liên minh các ngân hàng để cứu vãn tình hình, thu hút nhiều ngân hàng tham gia các dự án dài hơi. 

Canada: Chia sẻ trách nhiệm và rủi ro hợp lý

Hình thức PPP được áp dụng phổ biến nhất ở Canada là mô hình hợp đồng DBFM (thiết kế - xây dựng - tài trợ - bảo trì ), rất ít khi áp dụng hình thức khai thác (operation) vì theo chính sách ở Canada thì nhà nước bao giờ cũng muốn giữ quyền sở hữu, không chuyển giao quyền này cho khu vực tư nhân (trên toàn Canada chỉ có 2 con đường được áp dụng hình thức thu phí). 

Bên cạnh đó, theo mô hình DBFM thì quy định về trách nhiệm bảo trì công trình cũng được ghi rõ ràng, thường là suốt thời gian hợp đồng (25 - 35 năm), kèm theo các điều kiện chuyển giao quy định trước. Đồng thời, các thỏa thuận hợp đồng dựa trên hoạt động hữu dụng của công trình và đối tác được hoàn trả vốn. Chính phủ hoặc đơn vị bảo trợ chỉ bắt đầu thanh toán từ khi hoàn thành việc xây dựng. Những khoản thanh toán tiếp theo sẽ phải chịu khấu trừ nếu không đảm bảo cung cấp dịch vụ và bảo trì theo quy định trong hợp đồng. 

Qua đó việc áp dụng hình thức này ở Canada đã mang đến một lợi thế lớn đó là tạo niềm tin cho các nhà đầu tư trong việc thực hiện các dự án bởi nhà nước cam kết thanh toán cho nhà đầu tư 30 - 50% giá trị dự án sau khi hoàn tất giai đoạn xây dựng và phần còn lại sẽ nhận trong khoảng thời gian 25 - 30 năm tiếp theo. 

Với cơ chế như vậy, việc thu hồi vốn của nhà đầu tư sẽ được đảm bảo, thời hạn thanh toán hợp đồng kéo dài sẽ giảm áp nặng lên ngân sách nhà nước, đồng thời chuyển trách nhiệm vận hành bảo trì cho phía nhà đầu tư, buộc họ phải có trách nhiệm và kế hoạch thực hiện dự án một cách tốt nhất nếu không muốn bị giảm lợi nhuận, khắc phục được tình trạng nhà đầu tư sau khi xây dựng xong công trình thì bỏ bê chất lượng dịch vụ và bảo trì. 

Hơn thế, chính bằng cam kết thực hiện thanh toán từ nhà nước, Canada đã giảm thiểu việc hình thành tràn lan các trạm thu phí. Đồng thời, căn cứ vào quy hoạch, các cơ quan chức năng sẽ đề xuất các dự án và ưu tiên lựa chọn mô hình để đầu tư PPP. 

Ấn Độ: Cam kết hỗ trợ của Chính phủ

Từ năm 1990 đến năm 2002, các dự án PPP thí điểm tại Ấn Độ đã được thực hiện nhưng chưa có khung chính sách, pháp lý và tổ chức rõ ràng. Một trong số các dự án PPP thí điểm sớm quan trọng là dự án đường cầu thu phí Delhi - Noida theo mô hình PPP có vốn đầu tư 100 triệu USD, nhượng quyền 30 năm, lợi suất đầu tư bảo đảm 20%.

Đến năm 2005, Ấn Độ bắt đầu có khung khổ chính thức về PPP bằng việc Chính phủ thành lập đơn vị đầu mối về PPP và ban hành “Hướng dẫn xây dựng, thẩm định và phê duyệt dự án PPP” cùng với “Bộ công cụ PPP”. Hồ sơ PPP mẫu cũng được ban hành như: mẫu hồ sơ mời thầu, mẫu hồ sơ mời đề xuất, mẫu hợp đồng nhượng quyền, mẫu yêu cầu về năng lực PPP, mẫu yêu cầu đề xuất PPP…

Một trong những mẫu tài liệu quan trọng là mẫu hợp đồng nhượng quyền (MCA). Mỗi lĩnh vực áp dụng PPP như quốc lộ, tỉnh lộ, bến cảng, đường sắt, tàu điện ngầm và đường sắt đô thị có hợp đồng mẫu riêng. Kể từ khi MCA được áp dụng, các mẫu này đã được sử dụng nhiều để đầu tư vào các dự án trị giá hàng chục tỷ USD mỗi năm. 

Tại Ấn Độ, việc sử dụng MCA được đánh giá là đã củng cố niềm tin đáng kể cho cán bộ cấp cao của các bộ, ngành, cơ quan nhà nước và các chính quyền địa phương để ký kết các hợp đồng PPP khi biết rằng các dự án hoàn toàn hợp pháp và tuân thủ những tiêu chuẩn rõ ràng. 

Ấn Độ là quốc gia đầu tiên thành lập Quỹ Bù đắp tài chính (VGF) và thực hiện nó một cách bài bản. Quỹ VGF giải quyết các vấn đề: hạn chế về khả năng chi trả phí dịch vụ dự án PPP; làm đòn bẩy cho các quỹ hữu hạn của chính phủ để cải thiện chất lượng cơ sở hạ tầng, ví dụ nếu 20% vốn đầu tư PPP đến từ VGF, thì cứ 1 đồng tiền của khu vực công làm đòn bẩy thu hút thêm 4 đồng từ khu vực tư nhân; thúc đẩy nguyên tắc người dùng chi trả; đảm bảo lựa chọn đối tác tư nhân trên cơ sở thị trường... 

Hỗ trợ của Quỹ VGF tại Ấn Độ giới hạn ở mức 20% tổng chi phí dự án. Cơ quan chủ quản có thể tài trợ thêm 20% cho dự án.

Khi muốn tiếp nhận tài trợ từ Quỹ VGF, cơ quan chính phủ liên quan phải xác nhận rằng không thể tăng thuế, phí sử dụng, thời hạn dự án để giải quyết tình trạng thiếu vốn của dự án PPP; chi phí vốn đầu tư của dự án là hợp lý, không thể cắt giảm để giải quyết thiếu hụt vốn dự án PPP.

Kết

Nhìn chung, bài học lớn nhất rút ra từ thực tiễn kinh nghiệm của các nước nói trên đều quy về việc phân chia rõ trách nhiệm và nhiệm vụ của mỗi bên tham gia vào dự án đầu tư PPP và việc lựa chọn dự án hiệu quả. Nhờ đó, quá trình triển khai trở nên trơn tru và dễ dàng quản lý.