Chờ bước tiến mới của hệ thống pháp luật kinh doanh

Trong vài năm trở lại đây, Chính phủ đã có nhiều nỗ lực trong cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh. Từ đầu nhiệm kỳ đến nay Chính phủ đã tiến hành hai chương trình cải cách quan trọng. 

Năm 2016 đã bãi bỏ hàng ngàn điều kiện kinh doanh vốn được quy định tại hàng trăm thông tư của các bộ, ngành bãi bỏ và chuyển đổi lên cấp nghị định của Chính phủ. Chính phủ đã hoàn thành mục tiêu ban hành 50 nghị định trong năm 2016 và đảm bảo thực hiện thành công Luật Đầu tư và Luật Doanh nghiệp 2014. 

Trong năm 2018, Chính phủ đã tiến hành một chương trình rà soát và đơn giản hoá điều kiện kinh doanh lớn nhất từ trước đến nay. Các bộ ngành hoàn thành mục tiêu cắt giảm và đơn giản hoá ít nhất 50% điều kiện kinh doanh hiện có.

Trên thực tế, các doanh nghiệp cảm nhận rất rõ điều này. Điều tra thường niên 10.000 doanh nghiệp tại 63 tỉnh, thành phố của Phòng Thương mại và công nghiệp Việt Nam (VCCI) cho thấy tỷ lệ doanh nghiệp phải xin giấy phép kinh doanh có điều kiện giảm từ 58% xuống 48%, tỷ lệ doanh nghiệp gặp khó khăn khi xin giấy phép giảm từ 42% xuống 34%.

Về kiểm tra chuyên ngành, trong thời gian từ 2018 đến nay, hầu hết các bộ đều đã có biện pháp cắt giảm mặt hàng phải kiểm tra chuyên ngành và xác định đủ mã HS. Tuy nhiên, các yêu cầu của Chính phủ về áp dụng nguyên tắc quản lý rủi ro, chuyển từ kiểm tra tại cửa khẩu sang kiểm tra hàng hoá khi lưu thông vẫn chưa được thực hiện phổ biến. 

Vẫn có tình trạng mở rộng phạm vi, tăng nặng thủ tục kiểm tra chuyên ngành trong lĩnh vực an toàn lao động. Công tác chỉ định và công nhận kết quả đánh giá sự phù hợp của các tổ chức được cải thiện, nhưng vẫn còn một số trường hợp chậm chỉ định, chỉ định ít dẫn đến độc quyền, hoặc không công nhận kết quả kiểm định của đơn vị được cấp phép. Vẫn còn tình trạng hàng hóa không có quy chuẩn kỹ thuật mà vẫn thuộc diện kiểm tra;

Dù đã đi một chặng đường dài, nhìn lại hệ thống pháp luật kinh doanh vẫn còn một số vấn đề khá quan ngại liên quan đến chính sách.

Vẫn còn quy định chưa đảm bảo quyền tự do kinh doanh

Từ Hiến pháp 1992 sang Hiến pháp 2013 là một bước chuyển mình mạnh mẽ trong tư duy về quyền tự do kinh doanh. Từ được “quyền tự do kinh doanh theo quy định pháp luật” sang “quyền tự do kinh doanh những ngành nghề mà pháp luật không cấm”, tức là từ kinh doanh trong những ngành nghề mà pháp luật quy định sang được kinh doanh tất cả các ngành nghề trừ những ngành nghề mà pháp luật cấm.

Về cơ bản, các quy định trong pháp luật kinh doanh nước ta đã thể hiện được tinh thần trên, tuy nhiên, trong năm 2019 vẫn còn tồn tại một số quy định vẫn còn mang dáng dấp của tư duy “cũ” – chỉ cho phép kinh doanh những gì pháp luật quy định. Ví dụ: ban hành các Danh mục về loại hàng hóa được phép lưu hành hoặc được phép sản xuất kinh doanh (Thông tư 02/2019/TT-BNNPTNT, Thông tư 02/2019/TT-BNNPTNT của Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn ban hành các Danh mục thức ăn chăn nuôi theo tập quán được phép lưu hành tại Việt Nam, Danh mục giống vật nuôi được sản xuất, kinh doanh tại Việt Nam).

Điều này tạo ra sự bó buộc cho các chủ thể kinh doanh trong sáng tạo hoặc gây ra thiệt hại đáng kể khi phải loại bỏ những loại hàng hóa đang sử dụng nếu không thuộc danh mục.

Nhà nước vẫn can thiệp vào thị trường bằng biện pháp hành chính

Việc loại bỏ các biện pháp hành chính can thiệp trực tiếp đến sự vận hành của thị trường là một trong những bước đột phá trong tư duy chính sách giữa hai thời kỳ trước và sau Đổi mới. Điều này cũng tạo đà cho môi trường đầu tư kinh doanh của nước ta thuận lợi hơn, thúc đẩy phát triển.

Về cơ bản, những quy định về pháp luật kinh doanh hiện nay đã hạn chế được tối đa tình trạng này. Những quy định có tính “tàn dư” của biện pháp quản lý này đã được bãi bỏ trong một số văn bản được ban hành trong năm nay (Ví dụ, Thông tư 80/2019 của Bộ Giao thông vận tải đã bãi bỏ những quy định can thiệp trực tiếp vào quyền tự quyết của doanh nghiệp; hay là những vấn đề của thị trường quy định doanh nghiệp chỉ được sử dụng vé giấy mà không được sử dụng vé điện tử; chỉ được sử dụng giá vé mới sau 15 ngày kể từ khi công bố kể cả khi giảm giá; phải đóng cửa bán vé tối thiểu 15 phút trước khi phương tiện xuất bến …).

Nhưng điều đáng ngạc nhiên là biện pháp quản lý phản thị trường này vẫn xuất hiện trong quá trình soạn thảo chính sách. Như: Quy định ban hành mật độ chăn nuôi cho các vùng trên cả nước, ở từng địa phương, có nghĩa là sẽ giới hạn số lượng bao nhiêu con lợn, bao nhiêu con gà được nuôi tại mỗi đơn vị hành chính (trong dự thảo nghị định hướng dẫn Luật Chăn nuôi); Phân hạn mức diện tích chuyển đổi cơ cấu cây trồng cho từng tỉnh thành, từng huyện và trao cho chính quyền địa phương quyết định việc cho phép hoặc không cho phép chuyển đổi cơ cấu cây trồng (trong quá trình soạn nghị định hướng dẫn Luật Trồng trọt); hạn chế mỗi khách hàng chỉ được mở một ví điện tử tại một doanh nghiệp cung cấp dịch vụ, hoặc chỉ cho phép nạp tiền hoặc rút tiền trong ví điện tử thông qua một tài khoản quy định tại Thông tư 23/2019 của Ngân hàng Nhà nước).

Cắt giảm giấy phép kinh doanh cần quyết liệt hơn nữa

Kiểm soát việc ban hành điều kiện kinh doanh đang được thúc đẩy và giám sát mạnh mẽ trong thời gian gần đây. Chúng ta đã rà soát để cắt gọn những điều kiện kinh doanh đang có, còn những điều kiện kinh doanh mới ban hành, việc giám sát vẫn còn là vấn đề.

Thời gian qua vẫn còn tình trạng nảy sinh những quy định có tính chất là giấy phép con chưa có trong danh mục ngành nghề kinh doanh có điều kiện của Luật Đầu tư, quy định tại văn bản cấp thông tư… Ví dụ: một loại giấy phép kinh doanh mới (giấy chứng nhận cung cấp dịch vụ cùng với mã số quản lý) được đề xuất trong dự thảo Nghị định về chống tin nhắn rác, thư rác, cuộc gọi rác, đây là loại giấy phép không thuộc danh mục quy định tại Luật Đầu tư. Chúng ta vẫn thấy một số quy định mang “dáng dấp” của điều kiện kinh doanh quy định tại Thông tư 06 của Bộ Văn hóa, thể thao và du lịch quy định hướng dẫn Luật Du lịch …

Năm 2019 vừa qua, việc cắt giảm điều kiện kinh doanh vẫn được đặt ra, tuy nhiên hoạt động của các bộ lại khá im ắng. Hiện chỉ có Bộ Công Thương, Bộ Y tế có chương trình cắt giảm và soạn thảo Nghị định về điều kiện kinh doanh.

Cần sớm xử lý mâu thuẫn chồng chéo pháp luật kinh doanh

Có lẽ điểm nổi bật trong năm 2019 vừa qua là tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn giữa các quy định pháp luật kinh doanh, gây khó khăn cho doanh nghiệp và bộ máy thực thi nhà nước ở cơ sở. Qua rà soát hơn 20 luật, hàng chục nghị định, thông tư năm 2019 vừa qua VCCI đã chỉ ra 25 điểm mâu thuẫn, chồng chéo, thiếu rõ ràng giữa các văn bản cấp luật liên quan đến doanh nghiệp và hoạt động đầu tư, kinh doanh.

Mâu thuẫn, chồng chéo nhiều nhất liên quan đến điều kiện, trình tự, thủ tục đầu tư, tập trung tại các luật về đầu tư, đất đai, xây dựng, kinh doanh bất động sản, nhà ở, khoáng sản, bảo vệ môi trường, tài nguyên nước….

Các mâu thuẫn này chủ yếu tập trung vào các vấn đề: i) Chưa thống nhất về điều kiện cấp phép; ii) Không rõ thực hiện thủ tục nào trước, thủ tục nào sau; iii) Chưa thống nhất về thẩm quyền cấp phép (hai hoặc nhiều cơ quan khác nhau cùng có thẩm quyền cấp một loại giấy phép); 

iv) Chồng lấn khi thực hiện thủ tục hành chính (nhiều cơ quan quản lý nhà nước cùng thẩm định, xét duyệt về một vấn đề); v) Chưa thống nhất về hồ sơ xin cấp phép (yêu cầu những loại tài liệu mà văn bản pháp luật khác không quy định); vi) Chưa thống nhất về thời hạn thực hiện thủ tục hành chính (cùng một thủ tục hành chính nhưng giữa các luật quy định khác nhau về thời gian giải quyết)…

Những mâu thuẫn này khiến nhà đầu tư không biết nên thực hiện thủ tục nào trước, thủ tục nào sau hay có phải thực hiện thủ tục đó không? Sự thiếu nhất quán của các văn bản pháp luật khiến cho quy trình triển khai dự án bị kéo dài, thậm chí là đình trệ, không thể triển khai, gia tăng chi phí về thời gian, tiền bạc và rủi ro đối với doanh nghiệp, khiến môi trường kinh doanh trở nên kém thuận lợi.

Ngoài ra, giữa các văn bản pháp luật về kinh doanh còn có sự thiếu thống nhất khi quy định về các khái niệm; sự chồng lấn khi ban hành các danh mục ngành nghề, lĩnh vực cấm kinh doanh hoặc kinh doanh có điều kiện… 

Sự chồng chéo này tạo ra rủi ro lớn cho các doanh nghiệp, nhất là liên quan đến các chính sách về hạn chế quyền kinh doanh, chẳng hạn: đối với văn bản pháp luật này thì hàng hóa, dịch vụ này doanh nghiệp có thể sản xuất kinh doanh nhưng ở văn bản pháp luật khác lại trở thành hàng hóa, dịch vụ bị cấm kinh doanh. Có nghĩa, hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp từ hợp pháp sẽ thành vi phạm, tùy theo áp dụng văn bản pháp luật nào.

Từ góc độ của các nhà quản lý, cũng nhận thấy rõ sự lúng túng của các cơ quan thực thi khi “gặp” phải những quy định chồng chéo này. Nếu thực hiện linh hoạt tạo thuận lợi cho doanh nghiệp thì sẽ có nguy cơ trái luật, nhưng nếu thực hiện theo đúng quy định thì quy trình trở nên rất rắc rối, kéo dài và thậm chí không thể thực hiện được. Nhiều cơ quan thực thi cấp địa phương đang phải đối mặt với sức ép của việc cải cách, đơn giản hóa thủ tục hành chính, tuy nhiên lại “bất lực” vì sự thiếu thống nhất giữa các quy định của pháp luật.

Để đảm bảo tính thống nhất giữa các quy định điều chỉnh hoạt động đầu tư, kinh doanh của doanh nghiệp, cần tiến hành rà soát tổng thể các luật có liên quan, trong đó xây dựng quy trình từ khi bắt đầu cho đến khi đưa hoạt động đầu tư vào hoạt động. Ở mỗi giai đoạn cần xác định rõ do luật nào đang điều chỉnh, điều chỉnh như thế nào, có sự chồng lấn và/hoặc chồng chéo giữa các luật không, để tiến hành sửa đổi. Và quan trọng là trong quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan có vai trò “gác cửa” cần kiểm soát tốt được yếu tố về tính thống nhất trong các quy định của luật.

(*) Bài viết thể hiện quan điểm của tác giả Đậu Anh Tuấn, Trưởng ban Pháp chế VCCI.