Đặc khu và những chướng ngại vật

Sự phát triển thần kỳ của hàng loạt đặc khu trên thế giới, ở Trung Quốc, Singapore, UAE, British Virgin Islands… cộng thêm một thực tế khá rõ ràng là những động lực cho tăng trưởng kinh tế trong nước đã tới hạn, khiến Việt Nam lên kế hoạch phát triển 3 đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (đặc khu) ở Vân Đồn, Phú Quốc và Bắc Vân Phong.

Rất nhiều kỳ vọng đã được đặt vào 3 đặc khu này, đó là phải tạo “tạo cực tăng trưởng” và trở thành nơi “thử nghiệm thể chế phát triển vùng có tính đột phá”.

Theo tính toán, tại đặc khu Vân Đồn, ước tính Nhà nước thu được khoảng 1,9 tỷ USD từ thuế và phí; 2,1 tỷ USD từ đất. Vân Đồn dự kiến cũng sẽ đóng góp vào tổng sản phẩm trên địa bàn (GRDP) của Quảng Ninh khoảng 5,2% vào năm 2020 và 7,7% vào năm 2030 khi các doanh nghiệp tạo giá trị gia tăng khoảng 9,7 tỷ USD trong giai đoạn 2021 - 2030. Thu nhập bình quân đầu người tại đây cũng tăng lên 5.000 USD vào năm 2020 và 12.500 USD vào năm 2030.

Trong khi đó, tại đặc khu Bắc Vân Phong, ước tính Nhà nước thu được khoảng 1,2 tỷ USD từ thuế, phí và 1 tỷ USD từ các nguồn thu từ đất. Các doanh nghiệp tạo giá trị gia tăng khoảng 10 tỷ USD trong giai đoạn 2017-2030; mức thu nhập bình quân đầu người cũng đạt khoảng 4.000 USD vào năm 2020 và 9.500 USD vào năm 2030.

Còn tại đặc khu Phú Quốc, ước tính Nhà nước thu được khoảng 3,3 tỷ USD từ thuế, phí và các nguồn thu từ đất, các doanh nghiệp tạo giá trị gia tăng khoảng 19 tỷ USD trong giai đoạn 2017-2030; mức thu nhập bình quân đầu người được nâng lên khoảng 5.300 USD vào năm 2020 và 13.000 USD vào năm 2030.

Đấy là những dự tính và kỳ vọng. Câu hỏi đặt ra là: liệu Việt Nam có thể làm được điều đó?

Thể chế đột phá, chính sách vượt trội

Có một câu chuyện đã luôn được nhắc tới từ nhiều năm trước, kể từ khi việc xây dựng các đặc khu chính thức được xới xáo lại. Đó là phải có thể chế vượt trội thì mới có thể xây dựng được đặc khu.

Và điều này đã được TS. Trần Đình Thiên, Viện trưởng Viện Kinh tế Việt Nam “khái quát hóa” bằng một phát ngôn mà cho đến nay, vẫn được dư luận nhắc tới. Đó là “đặc khu kinh tế là cái tổ cho phượng hoàng đến đẻ trứng. Nếu ta làm tổ cho gà thì sẽ không thể nào có phượng hoàng đến đẻ trứng được”.

Điều này gần đây cũng đã được các chuyên gia kinh tế, như ông Võ Đại Lược nhắc đến rằng, xây dựng đặc khu, muốn gọi chim phượng hoàng tới mà lại làm tổ như tổ chim sẻ thì không được.

Các ý kiến đều thống nhất, điều quan trọng là thể chế vượt trội, chứ không chỉ là các cơ chế ưu đãi kiểu “cơi nới”, “hơn một tý” so với hiện tại.

Và đúng là Dự thảo Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ít nhiều cũng đã được tiếp cận theo hướng ấy, với việc đề xuất những thể chế đặc biệt, vượt trội so với các quy định hiện tại của pháp luật Việt Nam, thậm chí đảm bảo cả cạnh tranh quốc tế. Các đột phá, vượt trội đầu tiên là đề xuất tổ chức mô hình chính quyền đặc khu theo hướng không tổ chức Hội đồng Nhân dân, cũng chẳng có Ủy ban Nhân dân, thay vào đó là một thiết chế Trưởng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Thiết chế này có quyền lực rất lớn, có những quyền như Thủ tướng, có những quyền như Chủ tịch UBND tỉnh và nắm trong nay hầu hết thẩm quyền của HĐND và toàn bộ thẩm quyền của UBND và chủ tịch cấp huyện, cấp xã.

Nếu định lượng thì con số là 116 thẩm quyền. Trưởng đặc khu có thể ra quyết định đầu tư ngay cả đối với các dự án nhóm A, trừ các dự án quan trọng cấp quốc gia. Thậm chí được phép tự ban hành các văn bản quy phạm pháp luật quy định các trình tự, thủ tục hành chính trong phạm vi thẩm quyền của mình…

Như lời của ông Trần Duy Đông, Vụ trưởng Vụ Quản lý các khu kinh tế (Bộ Kế hoạch và Đầu tư), thành viên Ban soạn thảo thì dù theo Dự thảo Luật hiện nay, đặc khu vẫn trực thuộc tỉnh, song ngay cả ông Chủ tịch tỉnh cũng không thể “thò” tay vào can thiệp các công việc nội bộ của đặc khu. Trưởng đặc khu là do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm…“Đây thực sự là những thể chế mang tính đột phá”, ông Trần Duy Đông khẳng định.

Chưa bàn câu chuyện là thể chế này có thực sự đột phá hay không so với các đặc khu trên thế giới, nhưng quả tình, ở Việt Nam, đây là những thể chế “chưa có tiền lệ”. Bởi thế, đây cũng là những nội dung bị đem ra mổ xẻ nhiều nhất, có nhiều quan điểm trái chiều nhất.

Người thì nói, không thể có chuyện chính quyền địa phương không có HĐND, UBND, như vậy là trái Hiến pháp. Người cho rằng, đã là đặc khu thì có nghĩa là đặc biệt nên chỉ cần không trái Hiến pháp là có thể chấp nhận.

“Đừng có mang Luật Tổ chức chính quyền địa phương ra soi. Nếu cứ như vậy thì không thể làm đặc khu được. Đặc khu ngay từ nghĩa của từ ấy cũng đã hiểu là phải đặc biệt rồi, nên thể chế, chính sách cũng phải vượt lên cái thông thường”, ông Nguyễn Bá Ân, nguyên Phó viện trưởng Viện Chính sách phát triển (Bộ Kế hoạch và Đầu tư) nói.

Có thể chế đột phá rồi, cũng phải có chính sách vượt trội để thu hút đầu tư, mà phải là “những nhà đầu tư hạng nhất”, như lời của TS. Trần Đình Thiên nói. Và đó là lý do ông Trần Duy Đông cùng các nhà làm luật, sau khi khảo sát và học tập kinh nghiệm của hàng loạt đặc khu trên thế giới đã xây dựng được một bộ chính sách kinh tế - xã hội tạo nền tảng cho sự phát triển của các đặc khu. “Không phải là ưu đãi, ưu đãi chỉ là hàng thứ 4, thứ 5 thôi. Sau thể chế đột phá, chúng tôi cũng đã thiết kế các chính sách kinh tế - xã hội vượt trội, đảm bảo cạnh tranh được với khác đặc khu khác”, ông Đông cho biết.

Các chính sách vượt trội ấy đến từ các quy định liên quan đến tạo môi trường đầu tư, kinh doanh thuận lợi tại đặc khu. Chẳng hạn, các ngành nghề kinh doanh có điều kiện sẽ được cắt giảm tối đa, chỉ giữ lại một số ngành nghề nhất định vì lý do quốc phòng, an ninh. Không thực hiện thủ tục quyết định chủ trương đầu tư đối với dự án đầu tư thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Thủ tướng Chính phủ và UBND tỉnh. Cũng không thực hiện thủ tục cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư đối với dự án đầu tư theo hình thức hợp tác công - tư (PPP) và dự án đầu tư ra nước ngoài...

Không chỉ được thuê đất tối đa lên tới 99 năm đối với một số lĩnh vực kinh doanh được xác định là chiến lược ở các đặc khu, các nhà đầu tư nước ngoài - trong trường hợp có tranh chấp, được lựa chọn tòa án nước ngoài để giải quyết tranh chấp. Chưa kể, còn hàng loạt cơ chế ưu đãi đầu tư khác. Thậm chí, nhà đầu tư có quyền đề xuất hình thức đầu tư đối với dự án hạ tầng cơ sở, phù hợp với thông lệ quốc tế...
Có nghĩa rằng, các thể chế, chính sách sẽ “mở” hết cỡ, tạo mọi điều kiện cho nhà đầu tư, đặc biệt là các nhà đầu tư chiến lược. Tất cả dường như đang tạo cơ hội to lớn, thậm chí là cơ hội chưa từng có để Việt Nam phát triển các đặc khu.

Nỗi sợ và những rào cản vô hình

Hẳn nhiên là còn nhiều điều còn phải thảo luận, chỉnh sửa để Dự thảo Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt trở nên hoàn thiện để trình Quốc hội thông qua. Một cách thẳng thắn, TS. Trần Đình Thiên cho rằng, thiết kế luật dựa trên tư duy đột phá ấy là chấp nhận được, vấn đề còn lại chỉ là kỹ thuật làm luật. Nhưng chính ông Thiên lại cũng lo ngại: Liệu cách tiếp cận ấy được chấp nhận đến đâu?

Một bằng chứng khá rõ ràng, tại cuộc hội thảo về mô hình tổ chức chính quyền đặc khu - có lẽ là lần đầu tiên được tổ chức công khai để lấy ý kiến công luận về dự thảo Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt - các chuyên gia kinh tế đã tranh luận vô cùng “khốc liệt”. Số lượng chuyên gia phản đối mô hình chính quyền đặc khu không có UBND và HĐND khá nhiều, đến nỗi bên lề hội thảo TS. Trần Đình Thiên đã phải thốt lên rằng, ở đó toàn những chuyên gia cấp tiến mà còn vậy thì tư tưởng đổi mới trong dự Luật sẽ không dễ dàng được thông qua.

Việc xây dựng các đặc khu chính thức được xới xáo lại cần theo nguyên tắc là phải có thể chế vượt trội thì mới có thể xây dựng được đặc khu

“Đã là đặc khu thì phải đặc biệt, nhưng chúng ta lo nhiều quá, chỉ quan tâm ‘soi’ xem các quy định trong dự thảo Luật khác các luật khác ra sao. Nếu chỉ là ‘mới hơn một tý’ thì không làm đặc khu được đâu”, ông Thiên nói và bày tỏ sự ngao ngán khi nói về những “trói buộc kinh khủng” của mô hình hành chính chịu trách nhiệm tập thể hiện nay. Ông Thiên thậm chí còn muốn trao thể chế và cơ chế nhiều hơn cho các đặc khu phát triển.

“Chỉ cần không vi phạm Hiến pháp, còn lại chúng ta phải tạo dựng thể chế, chính sách đặc biệt cho đặc khu phát triển, để làm sao thu hút những nguồn lực cao nhất của thế giới, những nhà đầu tư hạng nhất, những công dân hạng nhất”, ông Thiên nói và nhấn mạnh, mô hình đặc khu đã được thảo luận tại Việt Nam 15 năm nay, nhưng chưa thể ra được, đó là vì những ràng buộc về thể chế, không dám vượt hẳn lên.

“Làm đặc khu để làm gì?”, ông Thiên đặt câu hỏi và tự trả lời: “Để trở thành cực tăng trưởng của nền kinh tế. Muốn vậy thì phải có thể chế vượt trội, cạnh tranh quốc tế ”. Nhắc câu chuyện của Thẩm Quyến, Tiền Hải, phát triển rất mạnh nhờ những người đứng đầu ở các đặc khu này được trao quyền lực cực lớn, ông Thiên cho rằng, Việt Nam cũng phải làm được như vậy.

Song trái ngược với quan điểm của ông Thiên, ông Huỳnh Ngọc Giao và không ít chuyên gia kinh tế bày tỏ lo ngại rằng, trao quyền lớn như thế, trong khi cả Bắc Vân Phong, Phú Quốc và Vân Đồn đều có vị trí địa lý nhạy cảm, liên quan đến an ninh, quốc phòng thì có thể hệ lụy sẽ rất lớn. Thậm chí, đã có so sánh rằng, ba đặc khu ấy chẳng khác nào “món mồi ngon” cho lợi ích nhóm, một khi không được giám sát quyền lực mạnh mẽ.
Đành rằng những quan ngại này không phải không có lý, song những nỗi sợ mơ hồ này lại vô hình trung là rào cản để những tư tưởng đổi mới trong phát triển đặc khu trở thành hiện thực.

“Miếng mồi ngon như thế nào, phải chỉ rõ ra chứ không thể tưởng tượng ra rồi lo sợ. Như ở Thẩm Quyến ngày xưa, một ngày thêm một tầng nhà, ba ngày thêm một con đường, tốc độ phát triển nhanh như thế, ‘mật mỡ’ nhiều, nên có chuyện chấm mút. Sau này hầu hết lãnh đạo Thẩm Quyến hồi ấy đều bị xử lý, nhưng nếu không làm, không bắt đầu và cứ sợ mãi thì không thể có đặc khu được”, ông Thiên nói.

Tương lai nào cho các đặc khu?

Theo kế hoạch, vào kỳ họp Quốc hội tháng 10/2017, Dự thảo Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt sẽ được trình Quốc hội xem xét, thảo luận, cùng với 3 đề án phát triển các đặc khu của các địa phương, và thêm cả đề án liên quan đến an ninh, quốc phòng ở các đặc khu. Kỳ họp Quốc hội tháng 5 sang năm, nếu không có gì thay đổi, dự thảo Luật sẽ được xem xét thông qua. Có nghĩa rằng, sớm nhất là sang năm, các đặc khu sẽ được hình thành.

“Bộ Chính trị nói rằng, chúng ta đã quá chậm trong việc hình thành các đặc khu”, ông Trần Duy Đông nói vậy.

Còn ông Dương Đăng Huệ, nguyên Vụ trưởng Vụ Dân sự - Kinh tế, Bộ Tư pháp lại thẳng thắn, đây là dự luật vô cùng khó và ông “chẳng tin luật này ra đời thì sẽ có được 3 đặc khu và kinh tế Việt Nam phát triển được. Nếu không có bộ máy, không có dân trí tốt thì cũng rất khó”.

Những điều ông Huệ nói là hoàn toàn đúng. Bởi chính ông Trần Duy Đông khi trao đổi với báo giới cũng nhận định, trong khi cơ chế, chính sách hoàn toàn có thể xây dựng và chỉnh sửa, ngay cả cơ chế giám sát - khi Ủy ban Thường vụ Quốc hội có ý kiến thì Ban soạn thảo đã bổ sung các quy định để đảm bảo giám sát quyền lực của trưởng đặc khu, thì cái khó nhất lại là làm sao tìm được người xứng đáng để ngồi vào vị trí người đứng đầu đặc khu.

“Đó phải thực sự là một người tài, có tầm nhìn, am hiểu các vấn đề phát triển kinh tế thế giới, cũng như ở địa phương... Cơ chế mở và đột phá, nhưng không có người lãnh đạo giỏi thì cũng ì ạch”, ông Đông nói. Theo quy định của dự thảo Luật, dù Trưởng đặc khu do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, nhưng lại do lãnh đạo tỉnh đề xuất. Do vậy, chọn được người tài hay không, phụ thuộc rất lớn vào lãnh đạo địa phương. Vị trí trưởng đặc khu có vai trò rất lớn quyết định sự phát triển của các đặc khu. Và không chỉ là trưởng đặc khu, làm sao thu hút người tài vào đặc khu cũng là câu chuyện quan trọng. “5 năm trước, khi tôi tới Thẩm Quyến, độ tuổi trung bình của cư dân ở đây chỉ là 29 tuổi. Nói vậy để thấy, áp lực ở đây vô cùng lớn, quá tuổi một chút là không thể chịu được”, ông Thiên kể.

Đó là lý do ông Thiên cho rằng, cần thu hút được các nhà đầu tư hạng nhất và cả công dân hạng nhất vào đặc khu. Có thể chế đột phá, chính sách vượt trội mà không có nhà lãnh đạo tài ba, không có nhà đầu tư hạng nhất và công dân hạng nhất thì mục tiêu đưa các đặc khu trở thành “cực tăng trưởng” của đất nước cũng khó mà thành công.