Đặc khu kinh tế cần có sự đột phá thực sự về thể chế

Băn khoăn cơ chế tổ chức chính quyền đặc khu

Thời hạn sử dụng đất lên đến 70 năm, thậm chí là 99 năm cùng hàng loạt ưu đãi về thuế như miễn, giảm thuế thu nhập cá nhân, thu nhập doanh nghiệp, thuế giá trị gia tăng là một trong số những quy định đáng chú ý được nêu ra tại dự thảo Luật Đặc khu hành chính kinh tế đặc biệt Vân Đồn, Bắc Vân Phong, Phú Quốc đang được Quốc hội xem xét, thông qua tại kỳ họp tháng 5/2018.

Ưu đãi tại các đặc khu là điều cần thiết để thu hút đầu tư, tuy nhiên, theo nhiều chuyên gia và các doanh nghiệp, đặc khu kinh tế không chỉ dừng ở các ưu đãi về thuế mà còn phải là một môi trường kinh doanh thực sự thông thoáng, thể chế thực thi chuyên nghiệp, minh bạch.

Mục tiêu của việc xây dựng đặc khu là phải đủ sức cạnh tranh được với các đặc khu thành công khác của khu vực và trên thế giới; đồng thời là phòng thí nghiệm thể chế, nơi thử nghiệm của cơ chế hành chính mới mang tính đột phá, tinh gọn, hiện đại, tạo điều kiện tối đa cho các doanh nghiệp yên tâm đầu tư. Từ đó, làm động lực mới cho phát triển kinh tế đất nước.

Cũng vì mục đích này, mô hình Trưởng đặc khu đưa ra tại dự thảo Luật Đặc khu hành chính kinh tế đặc biệt đầu tháng 9/2017 đã được đánh giá là mang tính đột phá cao khi trao quyền tự quyết mạnh mẽ cho người đứng đầu đặc khu. Cơ chế quản trị đặc biệt của đặc khu thể hiện ở thiết chế người đứng đầu - trung tâm để tổ chức quyền lực điều hành thực sự tại đây.

Theo đó, Chính phủ đã đồng ý việc đặc khu kinh tế sẽ không tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND). Phương án tổ chức chính quyền đặc khu được thực hiện theo mô hình trưởng đơn vị, người đứng đầu chính quyền đặc khu do Thủ tướng bổ nhiệm. 

Qua quyết định này, Chính phủ cũng khẳng định dự án Luật Đặc khu hành chính kinh tế đặc biệt là dự án luật quan trọng, nhằm thể chế hóa chủ trương của Đảng và Nhà nước về xây dựng một số đặc khu kinh tế để tạo cực tăng trưởng và thử nghiệm thể chế phát triển vùng có tính đột phá, đồng thời thể chế hóa Hiến pháp năm 2013 về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.

Phương án tổ chức chính quyền đặc khu này của Chính phủ đã được nhiều ý kiến chuyên gia và dư luận đồng thuận cao vì cho rằng, đặc khu rất cần có một nền hành chính hiện đại, một bộ máy tinh gọn, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả và đề cao trách nhiệm người đứng đầu. 

Thực tế nhiều năm qua ở Quảng Ninh hay Kiên Giang, Khánh Hòa đều là những địa phương đi đầu trong thực hiện cải cách hành chính, tạo dựng môi trường đầu tư, kinh doanh hấp dẫn. Song với đặc khu, mức độ và yêu cầu đòi hỏi ở cơ chế hành chính phải cao hơn rất nhiều. Ở đó, phải có một bộ máy đủ thẩm quyền, nhưng tinh gọn nhất, xử lý nhanh nhất và hiệu quả nhất tất cả những vấn đề phát sinh của xã hội, đặc biệt là những vấn đề đặt ra của các nhà đầu tư. 

Tuy nhiên, tại dự thảo Luật Đặc khu hành chính kinh tế được trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xem xét trong phiên họp đầu tháng 4/2018 mới đây, thiết chế trưởng đặc khu như đề xuất ban đầu của Chính phủ đã không còn.

Theo đó, chính quyền đặc khu được xác định gồm HĐND và UBND. HĐND đặc khu sẽ có từ 9 - 15 đại biểu, không tổ chức thường trực và các ban. UBND đặc khu bao gồm chủ tịch và hai phó chủ tịch. Chủ tịch UBND đặc khu sẽ do HĐND đặc khu bầu theo giới thiệu của Bộ trưởng Bộ Nội vụ, sau khi thống nhất với Chủ tịch UBND tỉnh, trình Thủ tướng phê chuẩn.

Theo Ủy ban Thường vụ Quốc hội, việc tổ chức chính quyền đặc khu như vậy nhằm đảm bảo phù hợp Hiến pháp và cơ chế giám sát trong hoạt động của đặc khu. Ủy ban này nhấn mạnh, việc tổ chức chính quyền địa phương ở đặc khu cần đáp ứng các yêu cầu bảo đảm đúng chủ trương, đường lối của Đảng và phù hợp với quy định của Hiến pháp và phân định rõ trách nhiệm của tập thể và cá nhân. Đặc biệt là trách nhiệm của người đứng đầu; phải có cơ chế giám sát, kiểm soát chặt chẽ để phòng ngừa sự lạm quyền.

Sự thay đổi có tính bước ngoặt này về tổ chức chính quyền địa phương tại các đặc khu kinh tế đã được đánh giá là không có nhiều khác biệt so với cách tổ chức chính quyền hiện tại. Điều này khiến dư luận lo ngại về khả năng thông thoáng của bộ máy hành chính đặc khu trong tương lai.

Chủ tịch UBND đặc khu nên được trao quyền tối đa

Không thể phủ nhận những điều kiện thuận lợi của Việt Nam trong việc phát triển các đặc khu kinh tế. Trong quá khứ, Việt Nam đã từng thử nhiệm nhiều khu kinh tế mở, song vẫn chưa thực sự có đặc khu kinh tế theo đúng nghĩa, nơi mà các thể chế được mở rộng quyền, thông thoáng, tạo mọi điều kiện thuận lợi nhất, tối ưu nhất cho đầu tư. 

Nhận định về việc này, nhiều chuyên gia kinh tế cho rằng, khả năng thành công của các đặc khu kinh tế phụ thuộc rất nhiều vào khung khổ hành lang pháp lý. Nói như cách của TS. Trần Đình Thiên, Viện trưởng Viện Kinh tế Việt Nam thì: “đặc khu kinh tế là cái tổ cho phượng hoàng đến đẻ trứng. Nếu ta làm tổ cho gà thì sẽ không thể nào có phượng hoàng đến đẻ trứng được”.

Trên thế giới hiện có khoảng 5.000 đặc khu ở 135 quốc gia, trong khi đó, ở Việt Nam, phát triển đặc khu kinh tế mới đang manh nha ở giai đoạn xây dựng chính sách. Cạnh tranh với sức hút của các đặc khu kinh tế đã rất phát triển ngay trong khu vực chắc chắn không hề dễ dàng.

Muốn phát triển nhanh, "đi tắt đón đầu", Việt Nam phải đột phá về thể chế, bảo đảm tính tự do cạnh tranh. Ngược lại, nhiều chuyên gia cũng đưa ra những cảnh báo về nguyên nhân có thể dẫn tới thất bại của các đặc khu kinh tế nếu cơ chế chính sách không dám mạo hiểm, không tạo điều kiện thuận lợi tối đa về sản xuất - kinh doanh, đáp ứng những yêu cầu thích đáng của các nhà đầu tư quốc tế.

Song cũng phải thừa nhận rằng, việc xây dựng khung khổ pháp lý cho đặc khu kinh tế làm sao để vừa tạo bước đột phá, đảm bảo sự đổi mới mà vẫn theo đúng Hiến pháp và định hướng kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa thực sự là một thách thức không nhỏ. 

Với dự thảo luật mới này, vấn đề lớn đặt ra là làm sao vừa giữ bộ máy chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND vừa tạo được những đột phá nhất định trong thể chế hành chính này.

Theo ông Lưu Bình Nhưỡng, Đại biểu Quốc hội tỉnh Bến Tre, Uỷ viên thường trực Ủy ban về Các vấn đề xã hội của Quốc hội, Hiến pháp quy định chính quyền địa phương phải có HĐND và UBND thì các đặc khu kinh tế vẫn phải tuân theo. Vấn đề ở đây là đột phá ở HĐND và UBND là gì?

Ông Nhưỡng kiến nghị, cần xây dựng cơ chế tư lệnh đặc khu giao cho chủ tịch UBND đặc khu. Đây sẽ là một cá nhân chịu trách nghiệm trước pháp luật, Chính phủ, đại biểu Quốc hội về sự phát triển của đặc khu kinh tế. 

Đồng quan điểm, luật sư Trương Thanh Đức, Chủ tịch Công ty Luật Basico cũng cho rằng, đặc khu quan trọng là thủ tục thông thoáng, nếu bộ máy chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND, khi đưa ra bất cứ quyết định gì cũng phải thông qua đủ các ban ngành sẽ dẫn đến chậm trễ trong việc ra quyết định, gây khó khăn cho hoạt đầu tư.

Do đó, ông Đức đề xuất vẫn có HĐND nhưng nên tập trung vào công tác giám sát, còn phải uỷ quyền cho Chủ tịch UBND với cơ chế như trưởng đặc khu trước đây.

"Bộ máy hành chính, quản lý nhà nước tại các đặc khu chỉ nên có một đầu mối cơ quan hành chính quản lý nhà nước thay vì 5 - 7 cơ quan như dự thảo đề ra", ông Đức nói.

Dưới góc độ nhà đầu tư, ông Trần Đạo Đức, Phó tổng giám đốc Tập đoàn CEO cũng đề xuất chủ tịch UBND đặc khu nên được trao quyền tối đa để đủ thẩm quyền giải quyết nhanh các vấn đề của các nhà đầu tư và các dự án đầu tư tại đặc khu. 

Để hiện thực hóa được điều này, luật đặc khu cần giảm tối đa các đầu việc, các thủ tục theo cơ chế "mở" và "tự do" trước khi trao quyền cho Chủ tịch UBND đặc khu. 

Ví dụ, để giảm thiểu tối đa các thủ tục hành chính phát sinh và trên cơ sở phù hợp với quy định tại Hiến pháp về quyền tự do kinh doanh trong những ngành nghề mà pháp luật không cấm, ông Đức đề xuất chỉ quy định các ngành nghề cấm kinh doanh tại đặc khu và cơ quan Nhà nước có thẩm quyền có thể hậu kiểm các cá nhân, tổ chức để xử lý vi phạm.

Trong trường hợp dự thảo vẫn quy định theo hướng quy định các ngành nghề đầu tư có điều kiện, Tập đoàn CEO kiến nghị cắt giảm mạnh mẽ hơn các ngành nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện đó và/hoặc giảm bớt các điều kiện so với danh mục 131 ngành nghề kinh doanh có điều kiện như trong dự thảo để đảm bảo tính tự do của đặc khu.

Bên cạnh đó, cần thử nghiệm việc ủy quyền tối đa cho nhà phát triển các khu chức năng. Trong đó bao gồm cả các khu tổ hợp du lịch nghỉ dưỡng, thực hiện một số các thủ tục hành chính, dịch vụ công theo hình thức quản lý công – tư, nhằm giảm thiểu các công việc cho chủ tịch UBND đặc khu và giảm bớt bộ máy nhân sự của đặc khu.

Để đảm bảo sự phát triển lâu dài, bền vững và có sức cạnh tranh so với các đặc khu khác trong khu vực và trên thế giới, ông Trần Đạo Đức cho rằng, luật đặc khu cần được thiết kế theo hướng "mở" và "tự do" nhất trên cơ sở cân bằng giữa thể chế và các ưu đãi. 

"Nếu thể chế thông thoáng là nền tảng cho sự phát triển lâu dài của đặc khu thì các ưu đãi được lượng hóa là sức hấp dẫn ban đầu, có tác động đến quyết định đầu tư của nhà đầu tư." 

"Các đặc khu trên thế giới được xây dựng từ version 1.0, qua thời gian phát triển đã được nâng cấp lên 2.0, 3.0 và gần đây nhất là version 4.0. Việt Nam cần bắt đầu từ version cập nhật và hiện đại nhất đón đầu xu thế phát triển chung của khu vực và thế giới chứ không phải học hỏi mô hình của các đặc khu đã phát triển trước đây, như vậy mới đủ sức cạnh tranh với các đặc khu thành công ở các quốc gia và vùng lãnh thổ trên thế giới," ông Đức nhấn mạnh.