Luật Đất đai sửa đổi: Cần xác định lại chủ thể quyền sở hữu, sử dụng đất?

Rối rắm việc phân biệt giữa "đất" và "quyền sử dụng đất"

Theo Luật sư Trương Thanh Đức, Giám đốc Công ty Luật ANVI, Luật Đất đai năm 2013 giải thích từ ngữ “đất” chính là “quyền sử dụng đất”. Nhà nước giao quyền sử dụng đất chính là Nhà nước giao đất, giá đất là giá trị của quyền sử dụng đất, tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất.

Trong khi đó, tại Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, khi đề cập đến quyền, nghĩa vụ của mọi chủ thể từ toàn dân, Nhà nước, cho đến tổ chức, cá nhân, chủ thể khác, dự luật chỉ đề cập đến các cụm từ “sở hữu đất” chứ không hề nói đến sở hữu “quyền sử dụng đất”; chỉ viết là sử dụng “đất” chứ không viết là sử dụng “quyền sử dụng đất”, nhưng khi quy định về chuyển nhượng hay cho thuê thì dự luật lại viết rất mâu thuẫn, khó hiểu, với 3 cách diễn đạt hoàn toàn khác nhau.

Dẫn chứng, ông Đức cho rằng, dự thảo luật chỉ quy định “chuyển nhượng đất nông nghiệp”, chứ không viết chuyển nhượng “quyền sử dụng đất nông nghiệp”, quy định chuyển nhượng “quyền sử dụng đất” rừng phòng hộ”, chứ không viết là “chuyển nhượng “đất” rừng phòng hộ”...

Trong khi đó, xét về nguyên lý căn bản, thì chỉ có thể bán, cho mượn, cho thuê, chuyển nhượng, góp vốn, tặng cho, thế chấp, thừa kế, trao đổi,… tài sản, chứ không thể bán, cho mượn, cho thuê, chuyển nhượng, góp vốn, tặng cho, thế chấp, thừa kế, trao đổi,… quyền sử dụng tài sản, quyền sử dụng đất. 

Riêng đối với chuyển nhượng đất thuê thì cần gọi là chuyển nhượng quyền thuê đất, chứ không nên diễn đạt thành chuyển nhượng “quyền thuê trong hợp đồng thuê đất” hay gọi dài dòng là “chuyển nhượng quyền sử dụng đất” đối với quyền sử dụng đất thuê như dự luật, ông Đức nhấn mạnh.

Vị luật sư này cho rằng, Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi cần phải sử dụng chính xác, rõ ràng và đơn giản nhất, mà vẫn theo đúng với Hiến pháp và một số nhiều quy định của luật cũng như các luật khác là bán (đấu giá) “đất”, bồi thường “đất”, cho mượn “đất”, cho thuê “đất”, chuyển đổi “đất” (trao đổi “đất”)… chứ không thể sử dụng các cụm từ bán, đấu giá, cho mượn, cho thuê “quyền sử dụng đất"...

Nếu quy định như vậy thì lại buộc phải giải thích rất rắc rối, phi lý và luẩn quẩn như lâu nay rằng, “quyền sở hữu đất” gồm 3 quyền “chiếm hữu”, “sử dụng” và “định đoạt” đất. Mọi pháp nhân, cá nhân và nhóm cá nhân (tổ chức phi pháp nhân) chỉ có 1 trong số 3 quyền, đó là “quyền sử dụng đất”, nhưng lại có đủ 3 quyền “chiếm hữu”, “sử dụng” và “định đoạt” đối với “quyền sử dụng đất” như một loại tài sản, nên mới có đủ quyền bán (đấu giá), cho mượn, cho thuê, chuyển đổi (trao đổi), chuyển nhượng, góp vốn, tặng cho, thế chấp, thừa kế,… loại tài sản là “quyền sử dụng đất”.

Trong khi đó, về nguyên tắc, chỉ Nhà nước là đại diện chủ sở hữu thì mới được bán đất (hay bán quyền sử dụng đất) tức là bán tài sản dưới hình thức đấu giá. Vì vậy, pháp nhân, cá nhân và nhóm cá nhân hoàn toàn được quyền chuyển nhượng “đất”, chứ không cần phải quy định là chuyển nhượng “quyền sử dụng đất”. 

Theo ông Đức, dự thảo luật cần phải quy định chính xác, đơn giản và rõ ràng rằng, chủ thể sử dụng “đất” chứ không phải là chủ thể sử dụng “quyền sử dụng đất”, hay người sử dụng “đất” chứ không phải là người sử dụng “quyền sử dụng đất” là. Điều này cũng giống như việc “sử dụng cái ô tô” thay vì nói “sử dụng quyền sử dụng ô tô”.

Bên cạnh đó, người sử dụng đất không thể là “tổ chức”, vì đó là khái niệm mang nặng tính xã hội, đời sống, khái niệm không chặt chẽ, rõ ràng, chính xác về pháp lý (thậm chí là phi pháp lý) trong mối quan hệ giao dịch, hợp đồng, quyền, nghĩa vụ (trách nhiệm) pháp lý. Do đó, cần phải xác định lại trong cả hệ thống pháp luật, trước hết là trong luật này, chủ thể quan hệ dân sự chỉ có thể là cá nhân hoặc pháp nhân. 

Tổ chức nếu có tư cách pháp nhân thì phải giao dịch với tư cách pháp nhân, nếu tổ chức không có tư cách pháp nhân thì phải được sự uỷ quyền của pháp nhân hoặc phải giao dịch với tư cách một cá nhân (như doanh nghiệp tư nhân hay hộ gia đình chỉ có 1 người) hoặc với tư cách một số cá nhân (như tổ hợp tác hay hộ gia đình có từ 2 cá nhân trở lên). 

Trong lúc hệ thống pháp luật còn chưa sửa đổi theo hướng thống nhất, chuẩn xác, gần như tất cả các đạo luật còn mập mờ, chưa phân biệt rõ ràng về quyền, nghĩa vụ giữa tổ chức là pháp nhân và tổ chức không có tư cách pháp nhân, thì Luật Đất đai cần phải đóng vai trò tiên phong trong việc xác định lại chủ thể quyền sở hữu, quyền sử dụng và giao dịch đất đai. 

Bởi đây là luật quan trọng nhất trên thực tế mang tính nền tảng xác định chủ thể trên “sổ đỏ”, giấy chứng nhận sở hữu nhà ở, công trình xây dựng khác và những giao dịch tài sản lớn, bao trùm, phổ biến nhất của cả trăm triệu người dân và pháp nhân (trong đó có Nhà nước), ông Đức nhấn mạnh.

Cần quy định đầy đủ quyền của người sử dụng đất  

Bên cạnh những quy định chưa rõ ràng, thống nhất giữa "đất" và "quyền sử dụng đất", ông Đức cho rằng, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã quy định nhóm quyền quan trọng của công dân đối với đất đai, tuy nhiên, nội dung dự thảo dễ dẫn đến việc không phân biệt được người sử dụng đất nói chung, công dân nói riêng có những quyền cụ thể gì.

Cụ thể, tại Khoản 8 Điều 24 Dự thảo Luật Đất đai quy định: "Nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho, nhận thừa kế, nhận góp vốn, thuê quyền sử dụng đất; mua, bán, nhận chuyển nhượng cổ phần, phần vốn góp là giá trị quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật".

Theo quy định trên thì công dân chỉ có 6 quyền đối với đất đai theo hướng tiếp nhận quyền, trong khi đó khoản 1, Điều 28 về quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất lại quy định người sử dụng đất lại có 8 quyền hoàn toàn khác theo hướng chuyển giao quyền “chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất”.

Nếu liệt kê đầy đủ quyền của người sử dụng đất thì bao gồm 8 nhóm quyền riêng và chi tiết thành 14 quyền như sau: cho thuê – thuê, cho thuê lại, chuyển đổi, chuyển nhượng – nhận chuyển nhượng, góp vốn – nhận góp vốn, tặng cho – nhận tặng cho, thế chấp – nhận thế chấp, thừa kế – nhận thừa kế, không có quyền “mua, bán, nhận chuyển nhượng cổ phần, phần vốn góp là giá trị quyền sử dụng đất”.

Ngoài ra, còn một số quyền chung của người sử dụng đất như được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, được cấp sổ đỏ, được “khiếu nại, tố cáo, khởi kiện, được quyền chuyển mục đích sử dụng đất…

Theo ông Đức, về cơ bản, dự luật vẫn giữ nguyên các quy định về việc chuyển nhượng, thế chấp quyền sử dụng đất nói chung, đất thuê trả tiền hằng năm nói riêng. Ví dụ, pháp nhân, cá nhân và nhóm cá nhân (tổ chức phi pháp nhân) sử dụng đất tại cảng hàng không, sân bay và đất dành cho đường sắt, dù là đất được giao hay đất thuê (gồm cả thuê trả tiền một lần hay trả tiền hằng năm) đều không được phép chuyển nhượng, thế chấp. Tuy nhiên, vẫn được chuyển nhượng, thế chấp tài sản thuộc sở hữu gắn liền với đất.

Dự luật không quy định rõ ràng, minh định, thống nhất quyền nói chung, quyền chuyển nhượng và thế chấp nói riêng (trong đó có chuyển nhượng và thế chấp quyền sử dụng đất thuê trả tiền hằng năm) của người sử dụng đất. Tất cả các quyền của người sử dụng đất thiếu tính liên kết và không rõ ràng, đầy đủ bảo đảm tính bao quát chung.

Do vậy, cùng với bản chất và hậu quả pháp lý như nhau, dự luật cần quy định đơn giản, chính xác, dễ hiểu nhất. Dự luật cần viết điều khoản quy định đầy đủ quyền của người sử dụng đất, trong đó tách thành các quyền và nhóm quyền khác nhau. Sau đó các điều khoản khác viện dẫn đến từng quyền hoặc từng nhóm quyền hoặc toàn bộ quyền.

Thứ hai, dự luật cần viết các điều khoản quy định về quyền của công dân hay người sử dụng đất và để cho người đọc thấy ngay rằng đó là toàn bộ quyền hay một phần quyền, nếu chỉ là một phần quyền thì còn có quy định ở điều nào khác, ông Đức nhận định.