Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt: Tạo dựng 'sân chơi mới' với khung thể chế ưu việt

Sức ép cạnh tranh quốc tế trong thu hút đầu tư

Thực tiễn phát triển hơn 25 năm qua cho thấy, các khu công nghiệp (KCN), khu chế xuất (KCX), khu kinh tế (KKT) ở nước ta dù có sự đóng góp quan trọng nhưng đang đứng trước sự cạnh tranh quốc tế gay gắt, việc khai thác các tiềm năng tĩnh của đất nước như tài nguyên thiên nhiên, lợi thế tự nhiên, lao động giá rẻ... đã dần tới hạn. Trong khi đó, các quốc gia trên thế giới, đặc biệt là các “đối thủ” cạnh tranh trực tiếp với Việt Nam trong thu hút đầu tư, thường xuyên cập nhật mô hình phát triển mới với thể chế, chính sách vượt trội.

Trên thế giới, các mô hình “đặc khu kinh tế”, “đặc khu hành chính”, “thành phố tự do”, “thành phố công nghiệp-công nghệ cao thông minh”… với cơ chế, chính sách mở, thông thoáng và ưu đãi đã được nhiều quốc gia áp dụng và phát triển thành công từ rất sớm, tạo động lực lan tỏa cho cả nền kinh tế phát triển. Đặc khu kinh tế Thâm Quyến, Thượng Hải (Trung Quốc), Dubai (UAE), Khu kinh tế tự do Incheon, Thành phố quốc tế tự do Jeju (Hàn Quốc)... là những ví dụ điển hình cho sự thành công của các mô hình này. Hiện nay, nhiều quốc gia vẫn tiếp tục phát triển các đặc khu với quy mô lớn hơn, mức độ tự do, ưu đãi và cạnh tranh cao hơn trên nhiều lĩnh vực nhằm mục tiêu thu hút đầu tư, phát triển kinh tế-xã hội.

Nghị quyết Hội nghị Trung ương 4 khóa VIII, Văn kiện Đại hội X và XII của Đảng, Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội 2011-2020 được Đại hội XI của Đảng thông qua, Kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội 5 năm 2016-2020 được Quốc hội phê duyệt đều đã thể hiện rõ chủ trương nhất quán của Đảng và Nhà nước ta đối với việc xây dựng và phát triển mô hình đặc khu kinh tế, đơn vị hành chính kinh tế - đặc biệt (HCKTĐB).

Bộ Chính trị trong phiên họp ngày 17/3/2017 đã thảo luận và kết luận: Đồng ý cho thành lập 3 đơn vị HCKTĐT: Vân Đồn (tỉnh Quảng Ninh), Bắc Vân Phong (tỉnh Khánh Hòa) và Phú Quốc (tỉnh Kiên Giang) trực thuộc cấp tỉnh, nhằm khai thác tốt nhất các tiềm năng, lợi thế vượt trội, thu hút mạnh các nguồn vốn đầu tư, công nghệ cao, phương thức quản lý mới tiên tiến, hình thành khu vực tăng trưởng cao, tạo thêm nguồn lực và động lực, góp phần thúc đẩy nhanh phát triển và tái cơ cấu kinh tế cho tỉnh, vùng và cả nước. Cơ cấu, mô hình tổ chức chính quyền đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt do Luật Đơn vị HCKTĐT quy định. Bộ Chính trị giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì cùng các bộ, cơ quan liên quan và UBND tỉnh Quảng Ninh, Khánh Hòa và Kiên Giang xây dựng dự án Luật Đơn vị HCKTĐT để tạo cơ sở pháp lý cho việc thành lập, phát triển, quản lý và hoạt động của ba đặc khu nói trên.

Những điểm “đột phá” cả về thể chế kinh tế và hành chính

Bám sát và cụ thể hóa đầy đủ tinh thần, nội dung các quy định của Hiến pháp, chỉ đạo của Bộ Chính trị, Chính phủ, Luật Đơn vị HCKTĐT được xây dựng theo hướng mạnh dạn cho phép thực hiện các cơ chế, chính sách mới, bảo đảm vượt trội và cạnh tranh với khu vực và quốc tế, đột phá cả về thể chế kinh tế và hành chính. Những cơ chế, chính sách này có thể vượt quy định của các Luật hiện nay, không trái với Hiến pháp và các cam kết quốc tế của Việt Nam. Chính quyền địa phương ở đơn vị HCKTĐT phải có bộ máy quản lý hành chính tinh gọn; có thẩm quyền phù hợp, hiệu lực, hiệu quả; được áp dụng thủ tục hành chính thuận lợi, đáp ứng được yêu cầu của nhà đầu tư, tổ chức và cá nhân theo chuẩn mực quốc tế.

Đơn vị HCKTĐT sẽ chỉ có một quy hoạch tổng thể, do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, nhằm bảo đảm việc xây dựng và phát triển đơn vị HCKTĐT phù hợp với định hướng, mục tiêu, lợi thế so sánh của từng khu, hạn chế tối đa sự phát triển tự phát; bảo đảm sự thống nhất và đồng bộ giữa hoạt động phát triển của các ngành, lĩnh vực với nhau.

Dự thảo Luật quy định về nội dung, nguyên tắc, quy trình lập, điều chỉnh, trình tự, thủ tục thẩm định, phê duyệt, công bố và thực hiện quy hoạch đơn vị HCKTĐT theo hướng tích hợp các quy hoạch liên quan. Đặc biệt, điểm “mới” và “mở” của Dự thảo Luật là cho phép thuê tổ chức tư vấn độc lập nước ngoài xây dựng quy hoạch đơn vị HCKTĐT để bảo đảm chất lượng và tầm nhìn dài hạn của quy hoạch.

Nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngoài sẽ không có sự phân biệt đối xử khi thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh tại đơn vị HCKTĐB. Dự thảo Luật quy định nhà đầu tư được lựa chọn pháp luật nước ngoài, tập quán quốc tế để điều chỉnh hợp đồng dân sự, thương mại, kinh doanh có yếu tố nước ngoài; cho phép nhà đầu tư nước ngoài được lựa chọn giải quyết tranh chấp trong hoạt động đầu tư với các tổ chức, cá nhân khác tại Tòa án nước ngoài, loại trừ một số tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết riêng biệt của Tòa án Việt Nam.

Về danh mục các ngành, nghề đầu kinh doanh có điều kiện kiện đối với nhà đầu tư tại đơn vị HCKTĐB được rút gọn xuống còn 108 (so với 243 ngành, nghề theo quy định của Luật Đầu tư)…

Thủ tục đầu tư kinh doanh đơn giản, nhanh gọn, giải quyết tại chỗ tại Trung tâm hành chính công, tạo thuận lợi cho nhà đầu tư nước ngoài được bình đẳng như nhà đầu tư trong nước trong thực hiện quyền tự chủ lựa chọn các hình thức đầu tư, thành lập tổ chức kinh tế. Các thủ tục có liên quan đến đất đai, xây dựng, môi trường, xuất nhập khẩu, hải quan, lao động… cũng được giải quyết tại Trung tâm hành chính công do chính quyền đơn vị HCKTĐB quy định theo cơ chế một cửa, cơ chế một cửa liên thông, qua hệ thống mạng trực tuyến… và do chính quyền địa phương đơn vị HCKTĐB ban hành.

Quy định các chính sách huy động nguồn lực để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật và xã hội tại các đơn vị HCKTĐT như cho phép nhà đầu tư được đề xuất hình thức đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội theo thông lệ quốc tế…

Các chính sách ưu đãi đầu tư (thuế thu nhập doanh nghiệp, VAT, xuất nhập khẩu, đất đai, sử dụng đất…) quy định tại Dự thảo Luật hấp dẫn, linh hoạt không cao bằng mà tập trung cho thu hút các dự án thuộc các ngành, nghề ưu đãi đầu tư phù hợp với định hướng và lợi thế so sánh của từng đơn vị HCKTĐB.

Để có sự cạnh tranh với những đặc khu kinh tế trên thế giới, cơ quan soạn thảo Luật đã đề xuất nâng thời hạn sử dụng đất so với quy định hiện hành (tối đa là 99 năm đối với một số ngành, nghề ưu tiên phát triển và được Thủ tướng chính phủ cho phép); cho phép người nước ngoài được phép phép sở hữu nhà ở, bất động sản nghỉ dưỡng thông qua nhận chuyển nhượng trực tiếp từ tổ chức, cá nhân trong nước và từ các dự án bất động sản nghỉ dưỡng…

Dự thảo Luật cũng có các chính sách thúc đẩy phát triển các ngành dịch vụ, du lịch các chính sách thu hút và phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao như: hỗ trợ chi phí đào tạo nghề ngắn hạn cho người lao động Việt Nam; hỗ trợ xây dựng nhà ở cho người lao động…

Ngoài cơ chế, chính sách chung áp dụng chung, các Đơn vị HCKTĐB Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc sẽ được áp dụng một số cơ chế, chính sách đặc thù riêng của để phát triển các ngành, nghề ưu tiên, phù hợp với đặc điểm, tình hình và phát huy tối đa tiềm năng, lợi thế so sánh của từng đặc khu.

Xét trên 9 nhóm tiêu chí (chính sách về môi trường đầu tư kinh doanh; phát triển kết cấu hạ tầng; dịch vụ hỗ trợ đầu tư; ưu đãi đầu tư; đất đai; lao động; giải quyết tranh chấp; thu hút ngoại kiều; xuất nhập cảnh) thì nội dung quy định tại dự thảo Luật hầu hết có ưu đãi cao hơn, thuận lợi hơn so với các ĐKKT, KKT tự do tại Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản, Indonesia, Malaysia, Thái Lan, Singapore, Myanmar.

Trao quyền và trách nhiệm mạnh mẽ hơn cho Trưởng đặc khu

Tại Dự thảo Luật Đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt trình Quốc hội, Chính phủ đề xuất 2 phương án quy định tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đơn vị HCKTĐB.

Phương án 1: Chính quyền địa phương đơn vị HCKTĐB là thiết chế Trưởng Đơn vị HCKTĐB cùng các cơ quan chuyên môn trực thuộc và Trưởng Khu hành chính (không xác định cấp chính quyền địa phương tại ba đơn vị HCKTĐB Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc nên không tổ chức HĐND và UBND tại đơn vị HCKTĐB); đơn vị HCKTĐB được tổ chức các khu hành chính trực thuộc, không phân định thành các đơn vị hành chính cấp dưới; Trưởng Khu hành chính là người đại diện hành chính của Trưởng Đơn vị HCKTĐB, không tổ chức HĐND và UBND cấp xã tại khu hành chính.

Quy định này thể hiện được sự đột phá về thể chế hành chính và tổ chức chính quyền địa phương; đổi mới căn bản cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và mối quan hệ công tác của chính quyền địa phương đơn vị HCKTĐB; bảo đảm tổ chức bộ máy và nhân sự tinh gọn, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả; làm rõ và đề cao vai trò, trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu…

Có thể nói, thiết chế Trưởng Đơn vị HCKTĐB là sự thử nghiệm đổi mới bộ máy nhà nước theo Nghị quyết số 11-NQ/TW. Mô hình này cũng được tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm quốc tế (như Khu hợp tác Tiền Hải thuộc Đặc khu kinh tế Thâm Quyến, Trung Quốc, thành phố quốc tế tự do Jeju của Hàn quốc, thành phố Dubai của UAE). Tuy nhiên, điểm hạn chế của phương án này là việc quy định chính quyền địa phương với thiết chế Trưởng Đơn vị HCKTĐB cùng với các cơ quan chuyên môn giúp việc nhưng không phải là một cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND nên có thể dẫn đến lạm quyền nếu không có sự giám sát, kiểm tra chặt chẽ.

Phương án 2: Tổ chức một cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND tại đơn vị HCKTĐB; tổ chức Văn phòng khu hành chính với tính chất là cơ quan đại diện hành chính của UBND đơn vị HCKTĐB; đơn vị HCKTĐB được tổ chức thành các khu hành chính trực thuộc, không phân định thành các đơn vị hành chính cấp dưới, không tổ chức HĐND và UBND cấp xã tại khu hành chính… Phương án này ít gây xáo trộn nhưng quy định này chưa tạo được bước đột phá và đặc biệt; tổ chức bộ máy và nhân sự của chính quyền địa phương ở đơn vị HCKTĐB chưa tinh gọn…

Ngoài ra, dự thảo Luật còn quy định chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nhà nước khác như Tòa án nhân dân Tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân Tối cao, cơ quan thi thành án dân sự, cơ quan quân đội, công an, tài chính, bảo hiểm, chi nhánh ngân hàng nhà nước theo hương tinh gọn với thẩm quyền hiệu lực, hiệu quả để thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong lĩnh vực của mình.