Bản chất, dự án theo phương thức hợp tác công – tư (PPP) là dự án được triển khai nhằm mục đích cung cấp các sản phẩm, dịch vụ công (mục đích công) thông qua đầu tư tư (vốn tư) và/hoặc quản lý tư.
Theo đó, nhà nước muốn kêu gọi nguồn lực tài chính, tận dụng được trí thức, năng lực quản lý từ các thành phần kinh tế để bù đắp thiếu hụt về ngân sách thì cũng cần có trách nhiệm, nghĩa vụ trong việc bảo đảm tính khả thi của dự án thông qua các công cụ.
Tuy nhiên, theo phân tích của Liên đoàn Thương mại và công nghiệp Việt Nam (VCCI), Luật PPP hiện nay thiếu các cơ chế chia sẻ rủi ro hợp lý với các dự án PPP.
Cụ thể, theo quy định, khi doanh thu thực tế hàng năm dưới 75% doanh thu trong phương án tài chính, nhà nước cam kết bù đắp một nửa phần thiếu hụt cho doanh nghiệp.
Tuy nhiên, việc này chỉ được thực hiện khi “Quy hoạch, chính sách, pháp luật có liên quan thay đổi làm giảm doanh thu”.
Điều này có nghĩa rằng, nhà nước không chia sẻ rủi ro doanh thu do những yếu tố thị trường và nhu cầu, mà chỉ chia sẻ trong trường hợp có thay đổi về quy hoạch và pháp luật làm giảm doanh thu.
Nhiều nhà đầu tư các dự án PPP giao thông đã đi vào hoạt động mong rằng, việc không được tăng giá theo lộ trình này sẽ được bù đắp bằng việc kéo dài thời gian thu phí. Ảnh: Hoàng AnhBên cạnh đó, Luật cũng quy định rõ “chi phí xử lý cơ chế phân chia nguồn thu hụt thu từ dự phòng ngân sách trung ương hoặc dự phòng ngân sách địa phương” tùy theo cấp quyết định chủ trương đầu tư.
Tuy nhiên, hiện nay chưa có cơ chế pháp lý để xử lý tình huống dự phòng ngân sách không đủ bù chênh lệch về doanh thu.
Do đó, nhà đầu tư không yên tâm rằng khi gặp khó khăn sẽ nhận được sự hỗ trợ của nhà nước theo như hợp đồng đúng hạn, VCCI đánh giá trong báo cáo mới nhất về đầu tư theo PPP.
VCCI nhấn mạnh, nếu không nhận được hỗ trợ kịp thời, nhà đầu tư sẽ không thể có đủ nguồn thu đáp ứng các nghĩa vụ nợ. Do đó, có thể dẫn tới tình trạng phá sản. Các tổ chức tín dụng cũng ngại ngần cung cấp vốn vay cho các dự án PPP do những quy định không rõ ràng này.
Cùng với đó, nguồn dự phòng của địa phương rất thấp, phải ưu tiên chi cho các nhiệm vụ cấp bách. Trong khi đó, việc xử lý doanh thu giảm của dự án PPP không phải là nhiệm vụ cấp bách và được xác định trên cơ sở các quy định tại hợp đồng dự án PPP.
Do đó, quy định sử dụng dự phòng ngân sách để thanh toán các khoản chi phí phát sinh khi áp dụng cơ chế chia sẻ doanh thu giảm trong các hợp đồng PPP theo quy định của Luật PPP là chưa phù hợp với tính chất của nguồn dự phòng.
Một quy định khác không hợp lý trong Luật PPP, theo VCCI, là tỷ lệ vốn từ ngân sách nhà nước tham gia PPP không quá một nửa tổng mức đầu tư của dự án.
Nguyên nhân là bởi mức trần này chưa thực sự bám bát điều kiện thực tế, khi một số dự án đi qua các địa phương có điều kiện địa chất công trình phức tạp hay lưu lượng xe thấp sẽ cần nhiều vốn nhà nước hơn để đảm bảo khả thi tài chính.
Ở các địa phương này, chi phí giải phóng mặt bằng, gia cố lớp đất nền để có mặt bằng sạch chiếm tỷ trọng rất lớn.
Vì thế, phương án vốn nhà nước tham gia không vượt quá 50% tổng mức đầu tư đã dẫn tới dự án không hấp dẫn nhà đầu tư, không thuyết phục các tổ chức tín dụng.
Không chỉ vậy, Luật PPP không đưa ra các quy định rõ ràng về trách nhiệm của nhà nước trong trường hợp thay đổi pháp luật dẫn tới bất lợi cho nhà đầu tư tư nhân, trừ nghĩa vụ chia sẻ tổn thất doanh thu như đề cập ở trên.
Không điều chỉnh giá theo lộ trình trong hợp đồng dự án PPP
Các hợp đồng PPP giao thông được ký trước đây đều có điều khoản về giá dịch vụ, trong đó có nội dung về việc mức giá sẽ tăng khoảng 18% sau mỗi ba năm.
Tuy nhiên, VCCI cho biết, khi đi vào thực thi, nhiều doanh nghiệp đầu tư phản ánh rằng cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã không thực hiện đúng nội dung cam kết này. Mức giá của nhiều dự án đã không được tăng theo đúng lộ trình như cam kết.
“Đây là một trong những nguyên nhân khiến nhiều dự án PPP hạ tầng giao thông đã không đạt được doanh thu như kỳ vọng”, VCCI nhấn mạnh.
Nhiều nhà đầu tư các dự án PPP giao thông đã đi vào hoạt động mong rằng, việc không được tăng giá theo lộ trình này sẽ được bù đắp bằng việc kéo dài thời gian thu phí.
Tuy nhiên, cho đến nay, chưa có cam kết chính thức nào từ cơ quan nhà nước về vấn đề này.
Việc kéo dài thời gian thu phí sẽ kéo theo nhiều vấn đề khác như tăng chi phí quản trị, vận hành dự án, tăng chi phí duy tu bảo dưỡng, chi phí lãi vay và ảnh hưởng đến rủi ro thanh khoản của ngân hàng cấp vốn.
Luật PPP hiện đã giải quyết vấn đề này bằng cách quy định cụ thể việc điều chỉnh thời hạn hợp đồng dự án PPP. Tuy nhiên, các quy định này vẫn chưa được áp dụng cho các dự án PPP giao thông đã ký trước khi Luật PPP có hiệu lực.
